“委＋局”新模式

　　“能源关系国计民生、关系经济社会可持续发展和国家安全。妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，是我们必须长期面对的战略性问题。”在当天所做的国务院机构改革方案说明上，华建敏说道，“能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会。负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。”

　　华建敏寥寥数语，道出了国家能源委员会的两个基本特点，一是它的层次高，二是其职责重在“议事协调”。“类似于现在的国家能源领导小组的性质。”国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任高世宪认为。

　　“能源委员会是多部门的一个机构，不一定由专职的人员组成。”高世宪认为。可以推断，将来的国家能源委员会极有可能仍然是“总理领衔、部长助阵”的超豪华阵容，不定期召开会议则是其最主要的工作形式。

　　除了建立国家能源委员会，这次能源改革的重头还在于组建国家能源局。根据华建敏对改革方案的说明，将把目前国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，一同划入新组建的国家能源局。其职责“主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。”

　　根据该改革方案，国家能源委员会下将设立国家能源委员会办公室，其日常工作由国家能源局来承担。这也就是说，在新的“委＋局”管理模式下，国家能源局将承担着最主要的能源管理工作。“能委会是个领导协调机构，能源局是行政执行机构，具体负责对能源行业的管理工作。”中国能源网信息总监韩晓平认为。

　　国务委员兼国务院秘书长华建敏说：“为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。”这表明，新成立的能源管理机构虽然被冠以国家局的名称，但依然没有脱离发改委序列。“这和国家粮食局和国家发改委的关系比较类似。”国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任高世宪对记者说道。

　　目前发改委能源局是一个有50人编制的司局级单位，将来新成立的国家能源局人员编制和部门级别都将有所提高。据悉，新成立的国家能源局为副部级单位，人员编制可能会超过100人。

　　3月23日，在钓鱼台国宾馆举行的第九届中国发展高层论坛上，国家发改委副主任张国宝以国家能源局局长身份首次公开露面。张国宝在接受记者采访时表示：“目前该局的职能范围还没有最终确定。”据了解，详细的改革方案还有待国务院预计于6月底前完成的“三定”(定职能、定机构、定编制)工作来最终确定。

　　尽管如此，国家能源委、国家发改委、国家能源局“三驾马车”共同统领能源行业已成定局。

　　现实选择

　　国家能源部为何“落选”，代之以“委＋局”的新方案？在11日机构改革方案出台后，众多能源部的坚实拥趸者都问着这个问题。中国煤炭工业协会专家咨询委员会副主任、《能源法》起草专家组成员乌荣康就是其中一位。

　　在煤炭部时代，乌荣康曾任生产协调司司长一职。1998年，煤炭部撤消，煤炭行业管理职能分散到安监局、国土资源部、国家发改委等多家部门。此后，国家再也没有设立全国性的统一能源管理机构。可以说，乌荣康是能源管理从集中走向分散的亲历者之一。随着最近几年能源分散管理的弊端日益显露，乌荣康迫切希望着国家能建立一个统一的管理机构来统领能源大局。让他不明白的是，这次改革仅仅是将发改委的能源局升格。

　　“将能源局升格为国家局后，依然接受发改委的统一领导，这是在目前情况下是比较现实的一种选择。”中国能源网信息总监韩晓平认为，当初希望一步到位成立能源部，确实是太过乐观，整合目前这么多部门的权力难度实在是太大。在现实情况下，能源改革只能是一步步慢慢走，需要照顾到方方面面的利益，如果动作太大就很难深入推进。

　　国家行政学院经济学部教授董小君则表示：“这次能源机构改革方案的出台，是在听取多方建议、多种方案比较的基础上选取的，是充分讨论、反复协商的结果，是新形势下符合实际的可行的选择。”

　　“符合实际”四个字确是真知灼见。要知道，目前能源产业中的国有资产总量，几乎占到国资总量的三分之一。业界反复呼吁的集各种功能于一身的能源部，如果仓促成立，其巨大的权力必会衍生新的政治问题。此前，我国唯一一位担任过能源部长的黄毅诚就曾说过：“按目前的具体情况，我原则上比较赞成将国家发改委现有的能源局升级为能源总局，还是放在发改委之内的方案。这样不必经人大批准，也比较好解决和发改委分权(规划权、投资权、定价权等)的问题，各方面的震动较小。”

　　然而，现实的选择并不意味着最终选择。在做本次机构改革说明时，国务委员兼国务院秘书长华建敏所说的“循序渐进，不毕其功于一役”，为本次能源机构改革的下一步留下了一个想象的空间。

　　董小君表示：“这次能源机构改革是一个阶段性的探索。改革是一个渐进的过程，任何一次改革都不可能一步到位。今后的能源机构如何调整，还要根据形势变化在实践中根据其效果不断完善。”

　　业界预计，这次能源机构改革或许只是一个过渡，下一步不排除接成立能源部的可能性，甚至是能源环境大部制。

　　能源新政 适度集中

　　组建国家能源委员会和国家能源局，意味着能源管理将更为集中、更加协调。然而，由于改革的局限性，它能否改变沉疴多年的能源管理乱局，有待新政作为。

　　-文/本刊记者 王康鹏

　　“油荒再次来袭！”关于能源机构改革的消息还未完全退出各大报纸，南方地区出现油荒的报道已经开始甚嚣尘上。

　　今年的“油荒”来的如此之早，据说源头还在于年初南方地区遭受的严重冰冻雨雪灾害。在灾害中，能源供应体系的脆弱已经暴露无遗。如今，仅仅是灾后重建用油需求量增大，就造成了部分地区的油荒，这再次给我国能源管理体制敲响了警钟。

　　如今，组建国家能源委员会和国家能源局，能源管理体制终究迈出了改革的步伐。但是相比“两会”之前各方热议的能源大部制，一委一局的管理架构还是明显“缩水”了不少。这不免让人发出这样的疑问：依靠目前“三驾马车”的局面，沉疴多年的能源管理乱局能否得到根本改变？

　　“这不一定是最终的一步。跟以前相比，起码还是迈出了一步。”国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任高世宪评价道。

　　趋向集中

　　“目前，能源已成为制约我国国民经济发展的瓶颈中的瓶颈，为了日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，就非常有必要从战略发展的高度、从国民经济全局发展的角度，对能源产业进行总体规划，并进行统一、高效的综合管理。”国家行政学院经济学教研部教授董小君认为，这次改革建立“委＋局”的管理模式，正是国家基于对能源行业进行集中统一管理的考虑。

　　根据国务院机构改革方案，国家能源办、国家发改委相关的能源管理职责，以及国防科工委员会的核电管理职责将进行整合，一并划入新成立的国家能源局来统一管理。相比目前的分散管理模式，改革后的能源管理明显趋向集中。

　　由于国家能源委员只是一个议事协调机构，其常设机构国家能源委员会办公室的日常工作也由国家能源局来承担。所以，更确切的说法是能源管理权向国家能源局集中。

　　“我国建立能源综合管理体制符合国际大趋势。”国家行政学院经济学教研部教授董小君认为，这次大部制改革加强能源管理机构，将目前分散于多个部门的石油、天然气、电力、煤炭的行业管理权集中起来，有着很积极的意义。“有利于提高我国能源发展的宏观调控能力，有利于制定统一的能源发展战略和政策法规，有利于在国家层面上建立能源金融体系战略，有利于提高国际能源合作的话语权。”董小君说。

　　对于石油石化行业来讲，这次改革的最大意义还在于发改委内部涉能权限的集中整合。此前，油气上中下游的管理分别放在发改委的不同部门。能源局管上游勘探开发规划，工业司管炼化生产，经济运行局管成品油市场建设，成品油价格、油气进出口和运输则分属于价格司、经贸司和交通司来管理。业界预期，这次改革后这些管理权限将有望集中到国家能源局门下，可能彻底解决目前油气管理“谁都管，实际谁都不管”的混乱局面。

　　但是，从媒体报道的消息来看，上述这些职能不一定会全部划转到国家能源局门下。3月23日，以国家能源局长身份露面的现任国家发改委副主任张国宝就透露说：“能源定价职能是否划入新能源局的问题，目前正在协调，还没有最终结果。”他表示，新成立的国家能源局不谋求能源价格的定价权，他希望的工作程序是：“能源部门可以在调价合适时机向价格主管部门提出申请，或者请价格部门决策调价的时候，能先征求能源部门的意见。”

　　涉及到能源管理的并非仅仅有发改委一家。从油气领域来说，还包括国土资源部矿产资源储备司和矿产资源开发司管着勘探开采，商务部商业改革发展司管着成品油市场流通。其他涉能部委还包括国资委、环境保护部门、安监局、农业部、林业部、水利部等数十家。

　　按照目前的改革方案，仅仅是将国防科工委的核电管理职责进行了整合，其他部门的涉能权限依然丝毫未动。改革后的能源管理能否摆脱以往“九龙治水”的局面，还有待时间来检验。

　　三权分立

　　根据国务委员兼国务院秘书长华建敏对改革方案的说明，国家能源委员会的职责为“议事协调”，这和国务院对现在的国家能源领导小组的职能定位丝毫不差。

　　2005年5月，国务院成立了由国务院总理温家宝亲自“担纲”的国家能源领导小组，该小组还囊括了如国家发改委主任马凯、国资委主任李荣融、商务部部长薄熙来等众多部门大员。同时，设立了国家能源领导小组办公室，具体承担国家能源领导小组的日常工作。

　　历史经验告诉我们，非正式的“领导小组”设立后效果往往很有限。据公开媒体报道统计，国家能源领导小组自成立以来，仅仅在2005年6月2日和2006年4月20日召集过两次会议，其效果也不甚明显。

　　对将来的国家能源委员会，业界预计其正式化程度将比过去的国家能源领导小组有所提高。原国家发改委能源研究所所长周大地在接受记者采访时表示，“国家能源委成立后，就有了一个讨论重大能源问题的常设机构”。

　　将来的能源委员会、国家能源局、发改委三者之间的关系也是业界专家普遍关心的一个问题。有专家发出这样的疑问：国家能源局上面有高层次的国家能源委员会，同时它又是国家发改委序列下的一个局。国家能源局到底应该向谁负责？会不会形成“一仆侍二主”的情形？

　　对此，国家行政学院经济学教研部教授董小君解释说：“国家发展改革委作为国家重要的宏观调控部门，掌握着能源战略方向，是三权分立中的决策者。国家能源委员会是议事机构，主要起综合协调作用。国家能源局主要负责能源行业管理具体工作，是一个执行者的角色。”

　　但是，这又带来了另外一个问题：国家发改委作为决策者，执行者国家能源局本身又在发改委序列之内，这如何在实际运作中做到决策权和执行权相分离？

　　面对记者的疑问，国家发改委能源研究所能源经济与发展战略研究中心主任高世宪说道：“从主观理想上是要达到决策、执行相分离的目标，但是现在改革才刚刚开始，具体效果如何，现在还不好评价。”

　　实际上，业界的忧虑并非多余。在国家发改委门下，设立有另外一个国家局——国家粮食局。查阅国家有关部门对国家粮食局的职能定位，第一条为：“受国家发展计划委员会委托，研究提出全国粮食宏观调控、总量平衡以及粮食流通的中长期规划、进出口计划和收储、动用中央储备粮的建议；拟定全国粮食流通体制改革方案，并组织实施。”这里明确显示，国家发改委是把本身属于自己的部分职能“委托”给了国家粮食局，国家粮食局在事实上也就是自己决策、自己执行。