工业节能项目立项与审批大权旁落他手，价值数千亿元的合同能源管理推广效果甚微，仅有的产业监察协调权正面临环保部门的强势介入——时下最炙手可热的工信部节能司因何地位尴尬?
从中南海向西沿长安街步行约十分钟，是华北邮电总局旧址，古旧斑驳的大门楼上，毛泽东提笔的“人民邮电”四个大字熠熠生辉。显然，这是一个颇有历史感的权力部门， 2008年，工业与信息化部(以下简称“工信部”)成为这里的主人，成为距中南海最近的一家正部级单位。
节能司位于这家部委大院七号楼的一层，再过半个月，中国即将迎来春节，然而，这个在时下听起来炙手可热的司局级单位似乎并没有感受到丝毫放假之前的欢腾气息。就在1月21日，不少官员出差至西安，参加当地召开的工业节能监察工作座谈会，而到场的与会者不仅有工信部节能司的诸多官员，也有不少地方经信委节能中心的负责人。
十七大以后，伴随着“大部制”改革，国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责被统一形成今天的工业和信息化部。而原发改委的工业司(特别是钢铁、水泥)落后淘汰产能工作，工业节能管理的职能被划归到工信部节能司。
2010年，工业节能被纳入“十二五”规划。在诸多业内人士看来，这种天时地利人和的大环境下，节能司将为国家工业行业节能产业改革竖起一面旗帜。
但而，事实却是，伴随着工业市场化改革的不断深化，工业节能行业参与主体逐渐多元化，工业节能管理越来越复杂。政出多门、管理责权不匹配成为“十二五”期间工业节能的最好写照，这也使节能司面临被边缘化的尴尬。
地位不断被弱化
山西省孝义市曾经因焦化产业而兴起，如今，这里已没有往日的喧嚣。随着焦化产业被列入“落后产能淘汰目录”，不少焦化企业人去楼空，而这项政策的主导者就是工信部节能司。
2008年，在大部制的思路下，对工业行业的具体管理职能划归工信部。伴随着几大部委的合并，中国行政管理体制高度集中统一的趋势再度得到加强。在诞生之初，工信部便被誉为工业行业又一重要管理机构。
2010年，国务院确定了七大战略新兴产业，其中节能环保产业被置于七大战略之首。根据国务院办公厅《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》——“工信部下设24个司局。其中，工信部节能司主要职责为参与拟订能源节约和资源综合利用、清洁生产促进规划和污染控制政策，组织和协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备、新材料的推广应用。”落实起来主要包含两方面，其一是推进对落后产能的淘汰，其二是鼓励企业对落后生产线的改造，这其中就包含合同能源管理(EMC)。
接近工信部节能司的一位业内人士回忆道：“其实在‘十二五’之前，工业节能的相关工作已经启动，当时的思路还是以淘汰老旧产能为主。大约是在2009年‘工业行业淘汰落后和过剩产能企业名单’颁布后，在钢铁、水泥、机电行业引发了巨大震动。”对于新近成立的节能司来说，这意味着推动工业转型升级道路上的第一步。后来这种政策都被延续到“十二五”末期，成为节能司响亮的成绩单。
但淘汰落后产能只是其一，促进能源节约、清洁生产是节能司的另一项工作，其中很大一项内容就是推进合同能源管理。当时，节能司上下雄心勃勃，高层酝酿在工业企业建立节能管理中心，对企业进行能源审计，促进企业节能减排。当时有人乐观的估计，在节能司的推动下，到“十二五”末期，工业节能市场规模将达到3000亿元。
然而，五年过去了，乐观的情绪早已消失的无影无踪，工业节能市场并没有像人们期望的一样成为工业节能领域的一面旗帜。与之相对的是，一些人却认为过去五年工业节能产业的成果与当初的规划存在偏差。
在一次循环经济相关的闭门研讨上，一些专家表示：“过去几年，工业节能产业的推进成果并不令人兴奋。尽管数据上看似取得了巨大的成效，但是比较我们的单位GDP能耗，工业节能实际效益却并不明显。真正的推进力度和预期有很大的偏差。”此外，工业节能行业从业者的不满也愈演愈烈，一位从业者在会上抱怨道：“感觉节能企业得不到政府的‘关怀’。明明是很高尚的产业，政策描述的都很好，做起来却步履维艰，感觉是在做一个边缘化的产业。”
一位不愿具名的业内人士表示：“节能司的核心业务包含促进工业节能与资源循环利用，过去五年在资源循环利用上尚有较大的话语权，然而，其核心职能——能源节约上节能司的地位正在不断被弱化，所以很多好的政策难以落地。”
在节能司的内部系统人士看来，对工业节能产业的推进他们似乎心有余而力不足。一位地方经信委的官员表达了对自己的困惑:“看似我们主管工业节能很宽泛，但是赋予我们真正的权力不多，我们只是和企业打交道比较多，而大多数情况只是提供一些补贴。想管的管不了，但在平级部门之间很多工作协调起来很困难。”
而这背后则是机构重复设置造成的后果。在中央层面，节能司一面是平级单位发改委环资司，另一面，环保部、财政部等又与节能司有诸多职能重叠，节能司自诞生之日起，就注定了其角色的尴尬。
沦为“支持型的机构”
在2010年之前，李毅中担任工信部首任部长之时，当时辅佐他的是湖北省常委，武汉市委书记调任工信部的苗圩，根据公开资料显示，在辅佐李毅中期间，苗圩主抓节能减排、汽车等工作。2010年，苗圩接替李毅中就任工信部部长一职，曾有专家认为此种人事安排和机构设置折射出工信部在整个工业节能减排中将极具权威性和独立性，并且与同级单位有较强的博弈能力。
但事实似乎并非如此。在一些业内人士看来，工信部成立之初考虑设立节能司就注定了被边缘化的地位。其根本原因，来源于虽然与节能司平级，但有更多实权的单位——发改委环资司。
相关文件显示，发改委环资司下设有节能处。2008年，旗下节能中心成立。根据相关文件显示：节能处的主要职责是：承担节能政策、法规、规划及管理制度等研究任务;受政府有关部门委托，承担固定资产投资项目节能评估论证，提出评审意见;组织开展节能技术、产品和新机制推广。众所周知，作为政府部门管理产业最核心的工具，工业节能的立项权牢牢被发改委所掌控。
在业内人士看来，虽然工业司大部分职能被划分给工信部，但节能中心基本保留了当年发改委工业司对工业节能管控的部分职能。对于节能司来说，并没有法律文件保障其行政权力。对于工信部的指导文件——国务院办公厅《工业和信息化部主要职责内设机构和人员编制规定》，节能司的职责是“参与”工业节能产业的政策实施。这注定节能司更多的是一种支持型的机构。以至于一般的节能减排政策基本由节能司负责，但核心的节能减排政策发布仍需通过发改委。特别是一些重大工业节能项目上，工信部只有联合审批权。
其实，在节能中心成立之初，在不少业内专家来看，发改委节能中心与节能司是属于资源重复配置，甚至有人忧虑这种设置会加剧两部委之间的利益博弈。原国资委新闻中心一位专家在接受《能源》记者采访时表示：“发改委环资司节能中心和工信部节能司主管的范畴并不相同，发改委是中国经济的协调部门，而工信部节能司在设立之初，就被定义为行业管理部门，工业节能涉及了经济、产业、技术、财政、金融和项目管理等多个专业，是项目各项工作的指南和依据，而作为投资主管部门的发展改革部门已经建立了一套完善的政府投资项目决策审批机制，包括机构和人员配置。如果拿一个企业来说，就像是企划部一样，从职能划分上来说，两者有些重合的部分，但是主体规划还应当是发改委负责，而节能司则应当参与到微观管理当中。”
对此，一些地方经信委人士并不认同。《能源》记者采访到了一个省级经信委的节能中心负责人，他说：“发改委的职能正在不断向宏观调控转变，而节能司是更‘接地气’的机构。但是，项目的立项权握在发改委的手中。我们只能做一些提供补贴等边缘化的工作，企业对于我们的管理并不在意。我们也没有太多的办法。”
尽管两个机构的博弈尚未到撕破脸的地步，然而记者渐渐注意到，自此出现了两个部委、两套法令的状况，发改委环资处和工信部节能司部两部门在工业节能的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，有时甚至在短时间内看到两大部委同时发文件。例如，在2013年国家发改委发布了《节能产品惠民工程产品名录》，而不久后节能司旋即发布《能效之星产品目录》，对比两项政策，其涉及的产品基本类型竟有多处相似。
但颇为尴尬的是，不少地方经信委在颁布“能效之星产品”后，补贴细则却迟迟难以出台，相比之下，发改委“节能惠民工程产品”名录补贴则高效的多，这从侧面反映了两部门在财政补贴方面的协调能力。“由于发改委对财政部门有较多的话语权，所以他们在不断扩大‘节能惠民工程产品’的入选范围，一些地区干脆就把‘能效之星’产品包括了。”一位节能产业人士表示。
“其实工信部与发改委之间存在博弈明理私底下都知道。”某电动车制造商负责人告诉记者：“甲醇汽车就是，前几年工信部一直想推，但是他们自己没有协调权利，发改委经常以不安全、技术不达标等理由不予论证通过。”
对于从业者来说，他们不得不面临归口部门的众多的困惑。“我们找经信委申请补贴，结果人家说不管这事。每个城市都不一样，但一般来说发改委还是管的比较多。”一位企业负责人表示。
一些业内人士看来，节能司语权不断被弱化的原因主要因不完善的制度而起。相关文件并没有对“工业”概念界定。传统意义上的工业节能包含钢铁、水泥、机电、汽车等，但也有业内人士将电力工业纳入到工业范畴。由于涉及到并网相关问题，主管单位归口于能源局，许多省份也成立了由地方发改委管理的地方能源局。这就使得地方上工业节能主管单位地方上出现了发改委、经信委并立的现象。
中国循环经济协会一位专家对《能源》记者表示：“关键问题还是在于‘电’。普遍认为的节能，是对二次能源的节约，也就是以电力节约程度作为考量。工业节能中大约70%都是以电为中心展开的，因为涉及到并网，因此，特别是在地方发改委和经信委之间，电力监管上发改委有较大话语权。”
这样看来，节能司在传统工业中不具备立项审批权，更不具备电力工业的管理职责，因此，在与发改委环资司的博弈中，节能司早已处于下风。然而，2015年后，随着环保部门的强势，节能司处于更加边缘化的地位。
环保部的夹击
在2014年前，这场围绕工业节能的权力博弈主要在发改委环资司与工信部节能司之间展开。然而从2014年中旬起，随着《新环保法》的酝酿实施。环保部一跃之间成为强势单位，工业节能行业从楚汉相争演变为三部委博弈的格局。
其实，在环保部以及各地环保局内部并没有相应的节能司或节能处主管工业节能，但是各地方环保局对工业用户的管理主要体现在监察与环评审批上，这两项职能与各地经信委多有重叠。
众所周知，环评报告已经成为工业项目的准入门槛之一。一般来说，经过发改委或者工信部立项后的工业项目，必须通过环评审批才能实施，特别是《新环保法》实施后，环评成为工业项目的红线。此外，《新环保法》与之前最大的不同，就是体现出了环保部门话语权、决定权和执行权。所谓话语权，就是在和其它部门联合执法的时候发挥主导作用。
河北省廊坊市某节能公司负责人告诉《能源》记者：“从2014年起，廊坊市开始大气污染防治计划，其中最主要的工作就是向工业用户推广煤改气，但是负责煤改气的实施主体是环保局，整改监察对象都是工业企业。基本上每次针对工业用户的监察，环保局监察大队都会随政府领导一起，甚至城建、环卫、城管部门都会参与，但是却不见经信委的相关人员。后来，地方环保局的一些领导干脆也兼任地方政府某个职务，现在环保部门很强势，很多环保局都有地方政府的后台。”
其实，相关文件显示，各地经信委节能中心均设有节能处，节能监察工作也是节能中心的重要工作职责，然而，事实上，支持经信委节能监察的政策更多是来自于工信部出台的相应措施，在多数人看来，这更类似于一种指导性的文件，并未赋予经信委相应的执法权。而《新环保法》颁布后，环保局有了相应的执法权，这导致了工业用户更看重环保部门的执法，与之相对的是地方经信委主管节能监察的职能被再次稀释。
此外，在关于工业节能标准制定上，两大部门之间的政策也有诸多冲突。一位前国土资源部专家告诉《能源》记者：“由于我们工业节能理念被过多的专注在工业锅炉上面。所以无论发改委、环保部门、地方经信委都把眼光聚焦在工业锅炉的淘汰和改造上。例如环评报告上现在有很重要一项指标就是生产过程中的煤耗，这和地方经信委的指标有重叠。所以现在企业面对的排放标准五花八门。但最终结果哪些部门主导工业节能，其本质还是部门之间博弈的结果。”
据调查，在河北省廊坊市，主要负责工业锅炉的主管单位是地方环保局，到了湖南，则由当地经信委负责，但是到了江苏一带，则是地方发改委，各地现状不同，给一些企业造成了很大的困惑。
中国电力企业联合会一位专家此前在接受采访时表示：“这么多部委，制定了有排放要求、规划要求、总量要求、甚至还有特殊行动计划要求，在制定这些要求之时，是否有相关文件能理清他们是什么关系呢。这些标准都代表着政府的减排意志，最终落实到企业，反应出来的都是企业采取什么措施，可根本不都是一件事情吗?”
节能司的未来
2016年1月21日，西安某会议中心，工信部内部系统一场关于“十三五”节能监察工作座谈会在此召开，尽管会议在一种近乎刻意布置的低调状态下进行，但身为节能司司长的高云虎还是很难回避下属焦虑、期待的目光。而本次会议的一项重大议题则是“十三五”期间节能司的工作专项。其中一项议题明确提出工信部将在“十三五”期间争取扩大节能专项资金规模，完善政策体系，坚决推进工业节能产业发展。可以说，节能司正在以一种前所未有的姿态不断尝试改变自己的“花瓶”形象。不久前，新一届落后产能淘汰名录酝酿出炉，可以看到，节能司将持续以高压姿态维护其在落后产能淘汰中的话语权。
在与发改委环资司节能中心面前，节能司很多尴尬使得它无法承受之重，而作为节能司司长，高云虎的压力同样日益“真实”。表面上看，节能司面临的困境的直接原因在于设立之初，发改委并未将工业节能立项权下放给节能司，而更深层的原因则是工业节能领域的盘根错节，利益相关者诸多。2016年1月16日，美国环保协会与中国电力企业联合会联合发布《电力工业减排报告》，其中报告精确评估了“十二五”期间，电力减排归口部门诸多引发的困惑。这也是当下工业节能领域管理混乱的主要困惑。
一位不愿具名的业内人士表示：“机构重复设置已经不是什么新鲜事了，不管是电力节能还是工业节能，令出多门，归口部门众多已经是一个普遍现象，“很多工作推不下去其实就是部委之间的利益冲突，各部门都有自己一套标准，事实上，我们需要那么多部门么?”
不过，中央层面已经着手开始梳理部委之间的权责，不久前中央编办下发《关于工业和信息化部有关职责和机构调整的通知》，工信部与国家发展改革委职能分工进一步明确。该文件指出，国家发展改革委承担投资综合管理职责，审批、核准、审核跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合平衡、重大布局的项目，行业管理部门审批、核准需由中央层面管理的其他项目。国家发展改革委审批、核准、审核项目须征求行业管理部门意见。涉及中央财政性建设资金的项目，由行业管理部门提出规模、方向和资金安排的意见，国家发展改革委负责统筹平衡。落实到工业节能产业就是发改委环资司在负责审批、核准的固定资产投资项目上，节能司将有权进行节能评审，提出评审意见;发展改革委根据评审意见，在与能源消费总量、节能目标完成情况等进行衔接平衡后，出具节能审查意见。从文件的内容看，发改委不再享有一家独大，节能司作为行业管理部门，将会对重大项目享有更多的话语权。
然而，上述业内人士表示：“联合发文它本身就是一项行政职能的重复。《污染防治法》、《环保法》本身就没有要求几个部委一起去执法吧?现在这种情况是好几个部门都承担起了工业节能管理的职责，且不说一个节能司了，就工信部内部产业司、装备司、他们哪个都涉及了工业节能，都在出自己的标准，我们究竟该遵循哪个标准呢?”一位节能产业人士反问道。
从近期发布的多个节能政策来看，节能司已就是联合发起单位。在一些项目上，节能司也尝试着承担起“协调者”的身份。譬如2015年10月，节能司联合财政部经建司、国家发改委资环司在北京召开了地方工信部门、节能监察机构针对《节能产品惠民工程节能工业产品推广信息监管核查实施方案》开展了相应培训，但在业内人士看来。没有类似于《新环保法》的保障，节能司在话语权上很难承担起发改委一般的协调职能。面对盘根错节的工业节能，特别是涉及到电力工业节能只能做一些边缘化的工作。
目前，高云虎刚刚调任节能司司长一职仅一年半的时间。重振节能司的路任重道远。对于负重起步的节能司班子成员来说，每前进一步可能都不会太轻松。漫步朝前走或许是最为无奈和现实的选择。
