继去年9月份在组织调研和专家咨询的基础上，国家林业和草原局起草了关于规范风电场项目建设使用林地的通知，并向公众征求意见后，于2019年2月26日正式下发了《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(林资发〔2019〕17号，以下简称“本通知”)，通知内容可圈可点。今天，阳光所电力与新能源事业部谢嘉庭律师对通知内容逐一进行了分析和解读，希望大家能一起留言和讨论。
国家林业和草原局关于规范风电场项目建设使用林地的通知
林资发〔2019〕17号
各省、自治区、直辖市林业和草原主管部门，内蒙古、大兴安岭森工(林业)集团公司，新疆生产建设兵团林业和草原局，国家林业和草原局各派出机构：
近些年来，各地大规模发展风电，风电场项目占用森林和林地面积大幅上升，违法违规使用林地、野蛮施工、植被恢复不到位等问题时有发生，对森林生态功能、森林景观等造成较大损害，引起社会广泛关注。为规范风电场项目建设使用林地，减少对森林植被和生态环境的损害与影响，现将有关事项通知如下：
一、充分认识规范风电场建设使用林地的重要性
陆上风电场项目建设过程中，多沿地势较高的山脊、山岗布设风机，并配套建设道路和集电线路，点多线长，这些地方既是山地生态系统重要的分水岭，也是生态最脆弱的地带，风机基础挖掘、场地平整、道路和集电线路施工等使用林地，大范围扰动地表，破坏地表植被，极易造成大面积水土流失，加剧区域生态退化，对森林资源安全和森林生态整体功能发挥影响较大。发展风电产业是我国推进能源转型、应对气候变化的重要途径之一，但是，我国是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，风电开发必须正确处理好与森林资源保护的关系。各地要深入贯彻落实党的十九大精神，以习近平生态文明思想为指导，牢固树立社会主义生态文明观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态保护制度，依法规范风电场建设使用林地，促进风电产业健康发展，推动人与自然和谐共生。
【阳光解读】
通常而言，较高的风机塔桶因离地面越高，可高效率捕捉风力资源，发电效率亦较为可观。风力发电在我国发展初期，受制于低风速风力发电机组技术尚不够先进，风力发电机组以往通常架设于海拔较高的山脉之上，以捕捉更多的风力资源。随着技术进步，风机塔筒高度最高可达140米，据国内著名风机制造商远景调研预测，全国140米以上高度风速大于5.5米/秒的区域占国土面积的70%，预期发电小时数超过2200小时，在当下山地风电发展瓶颈的制约下，平原风电将成为未来值得期待的发展方向。
近年来风机发电装机容量呈爆发式增长，难免加剧区域生态退化，因此受到当局监管高度关注。随着我国改革的不断深入，经济发展由量向质的转变势不可挡，传统以牺牲生态环境作为代价的粗放型发展方式受到批评，在生态文明思想为指导的大背景下，山地风电投资应特别注意生态保护问题，以免遭遇颠覆性风险致使投资失败，这必将是未来风电场项目投资应首要考虑的重要问题。
二、风电场建设使用林地禁建区域
严格保护生态功能重要、生态脆弱敏感区域的林地。自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带，为风电场项目禁止建设区域。
【阳光解读】
早在2016年5月30日，国家发展改革委、国家林业局等9部委联合印发的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见的通知》(发改环资〔2016〕1162号)就指出，依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变……有效遏制生态系统退化的趋势。
近年来，全国各地均将生态保护红线划定工作提上日程，有的省份已经划定并严格实行。鉴于国家对于环境保护问题愈发重视，并就此专门成立环境保护督查委员会以开展环境督查相关活动，在我们的执业过程中，就曾遇到某风电场建设涉及风景区，被中央环保督察组查处并面临拆除的事件。为此，建议在进行风电场项目选址工作时，应特别注意是否涉及当地正在划定或者已划定的生态保护红线范围，并主动已经当地林业部门、环保部门生态建设科联络核实。
三、风电场建设使用林地限制范围
风电场建设应当节约集约使用林地。风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等，禁止占用天然乔木林(竹林)地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地。本通知下发之前已经核准但未取得使用林地手续的风电场项目，要重新合理优化选址和建设方案，加强生态影响分析和评估，不得占用年降雨量400毫米以下区域的有林地和一级国家级公益林地，避让二级国家级公益林中有林地集中区域。
【阳光解读】
就地理上的知识而言，400毫米等降水量线是我国一条重要的地理分界线，它大致经过：大兴安岭—张家口—兰州—拉萨—喜马拉雅山脉东部。年降雨量400毫米以下区域，涵盖新疆及西藏大部、青海西北部、内蒙西部、河西走廊西部，本通知下发之后，在该区域的有林地将禁止风电场建设占用。
此前，原国家林业局颁布在其的《建设项目使用林地审核审批管理办法》(原国家林业局第35号令)规定，各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地，电力工程不得使用Ⅱ级保护林地中的有林地和一级国家级公益林地;其中，在国务院确定的国家所有的重点林区内，不得使用Ⅲ级以上保护林地中的有林地。除这些禁止建设区域外，本通知还将天然乔木林(竹林)地、二级国家级公益林中的有林地，作为风电场项目禁止建设的区域，凸显了国家林业主管部门实行最严格生态保护的决心。
需要注意的是，文件在此处解释了法律溯及力的问题：本通知下发之前已经核准但未取得使用林地手续的风电场项目，要重新合理优化选址和建设方案，不得占用年降雨量400毫米以下区域的有林地和一级国家级公益林地……即“取得使用林地手续”是效力分界线。
四、强化风电场道路建设和临时用地管理
风电场施工和检修道路，应尽可能利用现有森林防火道路、林区道路、乡村道路等道路，在其基础上扩建的风电场道路原则上不得改变现有道路性质。风电场新建配套道路应与风电场一同办理使用林地手续，风电场配套道路要严格控制道路宽度，提高标准，合理建设排水沟、过水涵洞、挡土墙等设施;严格按照设计规范施工，禁止强推强挖式放坡施工，防止废弃砂石任意放置和随意滚落，同步实施水土保持和恢复林业生产条件的措施。吊装平台、施工道路、弃渣场、集电线路等临时占用林地的，应在临时占用林地期满后一年内恢复林业生产条件，并及时恢复植被。
【阳光解读】
依据《关于批准发布<电力工程项目建设用地指标(风电场)>的通知》(建标〔2011〕209号)第6.0.3条款规定，交通工程用地分为永久用地和临时用地。对外交通道路和运行期检修道路用地为永久用地，施工期施工道路用地为临时用地。据此，风电场项目对外交通道路和运行期检修道均应办理建设用地报批手续。实践中，就蜿蜒几十公里的山地风电场运行期检修道用地，大量存在“以租代征”或者“以临代永”的现象，均违反前述规定，本通知下发重申前述相关规定内容。
为此，建议投资者将办理运行期检修道用地之手续所生的成本列入项目开发建设应考虑的因素，或者就避免产生用地成本高涨及陷入较难申请建设用地的境地(因面积过大，过多占用当地建设用地指标而无法获批)，可优先与当地政府协商将本项目未来运行期检修道路作为森林防火通道、林区道路或者乡村道路进行管理取得一致意见。
五、加强风电场建设使用林地的指导和监管
各级林业和草原主管部门要与本地区能源主管部门做好风电开发建设规划和核准工作的衔接，提前介入测风选址工作，指导建设单位避让生态脆弱区和生态敏感区;定期检查，依法严厉打击风电场项目未批先占、少批多占、拆分报批、以其他名义骗取使用林地行政许可等违法违规行为;对野蛮施工破坏林地、林木，未及时恢复林业生产条件及弄虚作假骗取使用林地行政许可的风电场项目，要依法追责。
国家林业和草原局各派驻森林资源监督机构要加强对风电场项目建设的监督检查。
【阳光解读】
从此前业内公认的风电场项目开发经验来看，企业开展测风应事先向县级以上政府能源主管部门提出申请(《风电开发建设管理暂行办法》第11条第2款)，林业主管部门对此并无特别监管要求，本通知下发之后，林业主管部门将提前介入风电场项目测风工作，以期达到对风电场项目开发建设运营的全过程监管。另外，当下第三次全国土地调查正在进行中，在此敏感期内，相信各地违法使用林地相关情况将会引起监管当局关注，因此，道路千万条，依法规范使用林地第一条。
本通知自发布之日起施行，有效期至2024年2月28日。
特此通知。
国家林业和草原局
2019年2月26日
