0 引言
2017年以来，国内天然气供应安全受到了越来越多的关注，一是因为国内冬季天然气供应偏紧甚至不足，LNG价格出现大涨，二是因为进口管道气数次出现意外短供，三是天然气对外依存度不断走高。这些现象使得人们对加快推进天然气利用产生了疑虑，担心甚至怀疑是否有足够的天然气供应来支撑天然气市场进一步发展。政府力推煤炭的清洁能源替代，提出“宜电则电、宜气则气”，最近在表述上已经调整为“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”，似乎不再强调煤炭的替代问题，这种调整在一定程度上影响了人们对发展天然气市场的信心。不过，这些问题并没有动摇我国能源清洁低碳发展战略，天然气在能源转型过程中还将发挥更大的作用。从发展趋势上看，我国天然气供应安全是有保障的，并且供应安全还将进一步得到改善，不能因为出现的一些问题就乱了方寸，需要保持发展天然气的定力。为此，通过分析造成对我国天然气供应安全担忧的深层原因，从国内和全球供应潜力、供应主体和通道的多元化、进口依存度与供应安全的关系，以及天然气供应安全与“马六甲困局”的关系等角度阐述了对我国天然气供应安全的新认识，并提出进一步加强供应安全保障的建议。
1 天然气供应安全概述
天然气供应安全是指天然气供给的保障情况，主要包括数量是否充足、稳定可靠性高低和价格是否合理三个维度。如果消费者需要天然气时能够及时足量获得，供应持续稳定可靠，价格上可承受、可负担，则天然气供应安全是有保障的。
过去20多年，我国天然气市场经历了高速增长，无论国内生产、进口、基础设施建设和消费利用都大踏步向前。2000年以来,天然气消费量年均增速达到15%，明显快于经济发展增速和能源消费增速，其中，2018年天然气消费量同比增速高达18%。我国已经是世界第三大天然气消费国和第一大天然气进口国，天然气在一次能源消费结构中的占比从2000年的2.2%增至2018年的7.8%。天然气的高速发展，对经济增长、能源清洁低碳利用和民生改善起到了较好的推动作用。虽然天然气供应上也出现过一些问题，但大部分都是局部的、暂时的，并且很快得到了解决，天然气供应安全总体上还是得到了较好的保障。
2 对天然气供应安全担忧的原因
供应紧张、价格大涨、进口短供和进口依存度增加是导致对天然气供应安全担心的直接因素，背后更深层次的原因则是天然气需求增加过快、基础设施建设不足和市场改革进程不协调。
2.1 天然气消费需求过于旺盛
任何一个行业长期高速度扩张都会难以为继，天然气行业也一样。过去20多年天然气市场总体上都处在高速发展中，这得益于市场自发需求增长，也得益于政府政策拉动。天然气是清洁低碳、灵活高效的优质能源，随着经济发展和人民生活水平改善，人们对天然气的需求量自然会增加，对天然气的价格承受力也逐渐增加。为了响应人民群众对清洁空气的诉求，近年来政府先后推出大气污染防治和保卫蓝天行动计划，以天然气替代燃煤是最便捷有效的实施办法，一些地方在推广天然气替代燃煤过程中没有统筹考虑到实际供应能力情况，过度超前发展，导致天然气需求呈现爆发式增长，加剧了短期供需矛盾。
2.2 天然气基础设施不足
天然气基础设施包括管道、储气库和LNG接收站等，设施不足最主要体现在储气库上。经过多年建设，我国地下储气能力依然只相当于年度天然气消费量的4%左右，远低于国际上超过12%的平均水平，和欧洲主要天然气消费国30%左右的储气能力相比差距更大。
过低的储气能力导致季节调峰能力弹性不足，加剧了冬季需求高峰时的供需矛盾。利用上游气田调峰会对气田正常运行和气井生产能力造成影响，强制压减下游企业用气需求又打乱了企业的正常生产经营活动。另外，近年来管道建设也明显滞后，管道投资不足，管道之间互联互通不足，对全国范围内的资源调剂和统筹平衡也构成了制约。
2.3 天然气市场改革进程不协调
政府提出“放开两头、管住中间”的天然气价格市场化改革基本思路，但配套改革进度不一。上游勘探开发和生产环节的体制改革步伐迟缓，供应主体多元化发展缓慢，缺乏有效竞争，在这样的情况下过快放开天然气供应价格管制导致价格上涨乱象，影响了整个产业有序发展。LNG进口名义上已放开，但新市场主体参与LNG进口还存在各种隐形障碍和现实条件制约。下游涉及民生，市场顺价不通畅、不及时，价格交叉补贴，过度管制和管制不到位并存，影响了行业效率和供应保障。
3 对天然气供应安全形势的认识
未来我国天然气供应安全既与国内天然气供应状况关联，也与全球天然气市场发展有关，从各方面条件来看天然气供应安全总体上是有基础、有保障的。在国内改革和政策到位的前提下，天然气供应安全状况还会进一步改善。
3.1 国内天然气供应潜力有待进一步释放
国内生产是保障天然气供应安全的基础。过去20多年我国天然气产量是全球增长最快的国家之一，产量规模已经从2000年全球排名第17位上升到2013年全球排名第6位，并呈现稳定增长态势。我国天然气资源非常丰富，传统“富煤贫油少气”的概括并不准确，无论是常规气资源还是页岩气和煤层气等非常规气资源的潜力很大，产量增长潜力也很大。目前常规气处于勘探开发早期，非常规气处于勘探开发初期。近期随着勘探开发力度加大，天然气储量增长成果显著。但受制于目前上游体制改革进展较为缓慢，市场竞争不足，国内生产潜力和效率远没有释放出来，国内天然气生产成本存在下降的空间。
3.2 全球天然气供应潜力巨大
全球天然气资源非常丰富，供应潜力和新增产能巨大，全球天然气生产国都在努力寻找新的消费需求市场。欧洲、北美、日本和韩国等发达国家能源需求量进入平台期甚至下降阶段，在应对气候变化和“净零碳排放”战略及政策驱动下，发达国家天然气需求也趋于饱和，增量空间有限，荷兰、英国和日本等国家消费量已经开始下降。美国页岩油气革命的巨大成功不仅促成美国能源独立，美国天然气也在积极向外寻找新的市场，正在推动改变全球天然气贸易格局和贸易模式。俄罗斯天然气供应将不断扩大，供应潜力远未释放。鉴于我国每年消费了全球半数的煤炭且煤炭在能源消费中占比依然接近60%，天然气作为替代煤炭、实现减少污染物排放和减少碳排放最现实可靠的能源，增量需求空间巨大，正好契合全球天然气供应不断扩大的形势。
3.3 全球天然气供应安全度不断提高
和全球石油供应主要集中在中东地区不同，全球天然气供应地区更为分散，除了中东之外，北美、俄罗斯、中亚、大洋洲、北欧、东南亚、西北非等地都有很多天然气出口，东非和东地中海也展现出出口潜力，天然气出口主体日趋多元化，有利于分散供应风险。传统天然气供应主要采用长期合同和点对点管道运输形式，灵活性和安全冗余度不足。但近年来LNG市场得到了更快的发展，LNG船运比管道运输更加灵活安全，LNG在全球天然气贸易中的份额不断提升，其占比已从2003年的27%提高到2018年的35%。LNG合同期限趋于缩短，目的地限制逐渐取消，现货市场不断扩大，天然气亚洲溢价收窄，全球市场融合加深，天然气正在向成为下一个流动性强的能源大宗商品方向发展，这些趋势有利于提高全球天然气供应安全。近5年，我国LNG进口量增长近2倍， LNG进口来源国也从传统供应国澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚、卡塔尔等扩展至巴布亚新几内亚、尼日利亚、俄罗斯、赤道几内亚、阿曼、埃及等10多个国家，来源日益丰富。
3.4 资源禀赋、进口依存度和供应安全没有必然联系
虽然人们常常把资源禀赋优劣、进口依存度高低作为能源供应安全的重要考量因素，但这些和能源供应安全程度没有必然联系。日本和韩国国内缺乏天然气资源，几乎不生产天然气，但通过LNG长期采购合同、采购来源多元化、LNG生产项目投资入股、建立国内LNG储备和实施调峰管理等多种方式保障了天然气供应安全。欧洲主要天然气消费国也通过大规模储备能力建设、多元化供应来源、提高能源利用效率和发展替代能源等手段保障能源供应安全。委内瑞拉拥有非常丰富的油气资源，但国内能源供应安全却得不到有效保障。天然气进口国和出口国是互相依赖的关系，进口国在担心供应是否安全可靠的同时，出口国也担心需求是否持续稳定可靠、项目投资能否顺利回收并获取相应利润。虽然天然气供应紧张时出口国具有更大话语权，但天然气供应宽松时进口国也会占据优势，这都是天然气周期发展过程中此一时彼一时的事情，长期合作与互利共赢是进口国和出口国双方共同的诉求。如果所有国家都追求全方位自给自足，就不会有全球产业分工和经贸往来，全球化带来的效率提升和互利共赢就不可能实现，而由于各国资源禀赋的不同，追求全面自给自足既是不可能的，也是不现实的，更是不必要的。在天然气供应问题上以某个进口依存度数值作为安全边界的意义不大。
3.5 天然气供应基本不存在“马六甲困局”
由于我国石油进口量快速增加，超过70%石油进口又都通过马六甲海峡船运回国，被潜在敌对方封锁阻断航道造成供应中断的隐忧挥之不去，这被称之为中国能源安全的“马六甲困局”。为减少“马六甲困局”风险，中国利用得天独厚的大陆纵深优势，在陆上已建成中缅、中哈和中俄三大油气进口通道，促进了资源来源多元化和运输路径分散化，但马六甲海峡依然是中国依赖的最主要石油运输通道。天然气进口依存度远低于石油，其中占比大约一半的管道天然气进口和马六甲海峡无关，LNG进口中也只有约四分之一经过马六甲海峡，封锁阻断对天然气供应的冲击影响很小。
需要特别指出的是，“马六甲困局”思维本身也存在局限性，马六甲海峡不仅是我国的贸易通道，也是其他很多国家共同的贸易通道；不仅是能源国际贸易通道，也是其他大宗商品和制成品的国际贸易通道，封锁阻断造成的破坏影响具有国际性和连锁效应。如果封锁阻断是专门针对中国的能源贸易，既需要进行特别甄别，妨碍正常航运物流，也会对油气出口方构成打击。针对性的封锁阻断无异于战争行为，在极端战争状态下，固定集中的管道运输更容易被破坏、更难以修复，破坏造成的陆地环境影响具有局部性，因此更容易成为袭击目标；移动分散的海运相对更为安全，船只破坏造成的海洋环境影响更容易扩散，更容易引起国际社会的关注和抗议。一些为缓解“马六甲困局”而提出的替代方案如中巴油气通道和克拉地峡航道等既缺乏实施可行性，也不能真正解决供应安全问题。要保障包括天然气在内的能源供应安全乃至保障国家经济安全，最重要的是要和国际社会结成广泛的利益共同体，你中有我我中有你，一荣俱荣一损俱损，从而减少封锁阻断等极端形式出现的可能性。
4 保障我国天然气供应安全的建议
国内外的天然气资源潜力、政策导向和能源市场发展趋势都有利于我国扩大天然气消费利用，有利于保障天然气供应安全。但要进一步提高天然气供应安全，做到天然气的长期可持续发展，还需要通过深化国内改革，努力实现天然气增供应和降成本，发挥价格机制的调节作用，同时积极参与全球能源治理，促进全球天然气市场融合，推动塑造良好的国内外发展环境。
4.1 加快推动上游市场主体多元化竞争
虽然我国国内天然气生产增长较快，但和需求增长比起来仍然不足。需要通过深化改革，加大国内勘探开发和生产力度，释放资源潜力。通过竞争提效率、降成本、增供应。一是完善常规天然气、页岩气和煤层气区块退出机制，对已出让但尚未达到国家规定勘探投入和工作量标准的一律收回，在重新向社会招标出让时原企业不得参与；二是逐步提高天然气探矿权的投入标准和要求；三是对勘探期税费实施减免，取得成果后再补缴，对首次参与国内勘探开发的企业予以特别支持；四是在取消外资进入勘探开发领域的合资合作限制后，要进一步清理外资参与国内勘探开发的各种隐性约束；五是完善地质资料汇缴工作，区块退出时相关地质资料要同时汇缴并免费提供给新勘探主体使用；六是建立探矿权采矿权流转交易市场，完善转让、储量及价值评估等规则。
4.2 发挥价格机制的调节作用
天然气供应安全包含着价格可承受可负担的含义，这并不等于天然气价格不能上涨，而是要求天然气价格的变动不能离谱，不能严重脱离供需基本面实际情况，不能超出消费者的承受能力和忍耐限度。我国天然气价格改革进程要和产业链体制改革进程相匹配，在加强垄断环节监管的同时，有序放开可竞争环节形成市场竞争，根据市场竞争发育程度逐步减少价格管制，同步强化对串谋和滥用市场支配地位等不正当竞争行为的监管，逐步形成由市场来决定天然气在不同季节、不同时段、不同区域、不同用户的差别价格体系，通过合理价格变动来调节供应和需求，发挥市场的自我调节功能。
4.3 着力加大储气设施能力建设
提升储气能力是解决季节性供需矛盾的主要举措，一是鼓励现有油气企业引入社会资本参股地下储气库建设，按比例分享储气能力权益；二是加快放开储气地质构造的使用权，鼓励符合条件的市场主体利用枯竭油气藏、盐穴等建设地下储气库，尽快提高社会储气能力；三是配套完善油气、盐业等矿业权转让、废弃核销机制以及已开发油气田、盐矿作价评估机制，确保新市场主体进入储气库领域的政策能够有效落地；四是鼓励探索多种储气库运营模式，调动储气库建设积极性；五是支持LNG储罐集约规模化建设。
4.4 加强管网建设投资和互联互通
一是以国家油气管网公司组建为契机，优化跨省长输管网规划布局，加大管网互联互通投资与建设；二是统筹协调跨省管网和省内长输管网的运行调度关系，全面实现天然气运输和销售分离，禁止天然气运输企业统购统销；三是确保管道开口和管输能力的公平有序开放；四是加强对管输环节监管，保障安全运行，提高运行效率，保证服务到位，控制成本费用，保证合理收益。
4.5 确保LNG进口设施公平开放
一是鼓励现有LNG接收站项目扩大接卸能力、存储能力和气化外输能力；二是新建接收站岸线资源优先向新市场主体开放，接收站项目确保能够和国家管网公司所属管网系统联通；三是保障国家管网公司控制的LNG接收站能力向社会公平开放使用。
4.6 加大海外天然气资源多元化引进力度
一是支持各类资本参与海外天然气气田开发和天然气液化项目投资；二是鼓励以多种合作形式将境外天然气资源引进回国；三是在保障国家石油公司合作主体地位的前提下，支持其他市场主体开展与俄罗斯、蒙古和中亚国家的天然气合作项目，拓宽合作渠道和合作方式；四是在政府指导下组建LNG国际采购联盟，提高集体贸易谈判能力。
4.7 依托国际组织促进国际天然气市场共同安全
支持国际能源组织倡导天然气市场的公平有序发展，支持全球天然气市场的共享共治，打造更加广泛的利益共同体，保障供需双方的共同天然气安全；发挥中国对国际天然气联盟（IGU）的领导力和影响力，促进天然气推广利用，推动行业标准规范的协调和技术经验的交流共享；推动提升全球天然气市场的透明度、天然气贸易的市场流动性和天然气价格的联动性，缩减区域性价差，促进全球天然气市场进一步融合。
