摘要：2020年，中国新建成油气管道里程约5081千米，油气管道总里程累计达到14.4万千米。油气消费增长态势趋缓，基础设施建设稳步推进；国家管网集团全面接管三大石油公司相关油气管网资产，全国主要油气管道实现并网运行；中俄东线天然气管道中段（长岭－永清）和青岛－南京天然气管道相继建成投产；初步建立油气托运商机制，基础设施公平开放水平不断提高；广东省管网率先融入国家管网， “全国一张网”建设进入新阶段。展望2021年，预计天然气需求将长期保持增长态势，国家规划要求加快建设天然气基础设施；国家碳排放达峰和碳中和战略目标对油气基础设施建设提出新要求；省管网融入 “全国一张网”是大势所趋；大力打造油气管网平台经济；初步试点实施天然气能量计量计价。
关键词：石油天然气管道；国家管网；省管网公司；“全国一张网”；碳排放达峰；碳中和；天然气基础设施
2020年，中国油气管道行业克服新冠肺炎疫情等外部环境不利影响，取得一些重要进展。国家石油天然气管网集团有限公司（简称国家管网集团）全面接管三大石油公司相关油气管网资产，全国主要油气管道实现“并网运行”，“全国一张网”框架初步形成；中俄东线天然气管道中段（长岭－永清）和青岛－南京天然气管道相继建成投产；初步建立油气托运商机制，基础设施公平开放水平不断提高；广东省管网率先融入国家管网，“全国一张网”建设进入新阶段。截至2020年底，中国境内建成油气长输管道累计达到14.4万千米，其中天然气管道约8.6万千米，原油管道约2.9万千米，成品油管道约2.9万千米。展望2021年，围绕贯彻碳达峰、碳中和战略部署与落实国家“十四五”规划要求，基本趋势是实施油气基础设施结构性调整和转型，加快天然气基础设施建设，完善天然气“全国一张网”。
一.2020年中国油气管道建设概况
2020年，中国新建成油气长输管道总里程约5081千米，与上年相比，原油、成品油管道建设速度进一步放缓，天然气管道建设速度呈大幅增长态势。其中，新建成天然气管道约4984千米，较2019年增加2765千米；新建成原油管道97千米，较2019年减少17千米；无新建成成品油管道，较2019年减少901千米。2020年续建或开工、2021年及以后建成的主要油气管道总里程预计为4278千米，其中天然气、原油、成品油管道分别为3050千米、501千米和727千米，建设趋势仍然向好。
2020年中国建成或投产的主要天然气管道有：中俄东线中段（长岭－永清段）、明水－哈尔滨支线，青宁（青岛－南京）输气管道，西气东输三线闽粤支干线，深圳液化天然气（LNG）接收站外输管道，新奥舟山LNG接收站外输管道，西气东输福州联络线（西三线福州末站－中国海油福建LNG青口分输站），广东省“2021工程”，云南能源投资股份有限公司陆良支线（陆良末站－召夸）、泸西－弥勒－开远支线泸西－弥勒段，宁海－象山天然气管道，济南东部城区天然气管道改线工程，中国华电启通（启东－南通）天然气管线，中国海油南海天然气管线高栏支线，中国石化中科炼化配套管道，“川气东送”与港华燃气联通工程，新疆煤制气管道潜江－郴州段，丽水－龙游天然气管道一期，秦沈管道天然气管道朝阳支线，河南省发展燃气有限公司“唐伊线”方城－南召、社旗天然气支线工程（南阳支线），山东临沂能源公司临朐－沂水天然气管道，临沧天然气管道支线一期，“气化湖南”郴州－桂阳段等。2020年续建或开工建设、2021年及以后将建成的主要天然气管道有：中俄东线天然气管道南段，中俄东线安平－临沂段，山东管网南干线、西干线、西干线支线，忠武线潜湘支线、西三线长沙支线与中国石化新疆煤制气管道湖南长沙联通工程，习酒镇－习水县城天然气输气管道，广西天然气支线管网陆川天然气支线管道工程，神木－安平煤层气管道工程山西－河北段，濮范台（濮阳－范县－台前）输气管道，麟游－宝鸡输气管道，“气化湖南”工程桂阳－临武段等。
2020年中国建成或投产的主要原油管道有：中国石化算山码头－镇海炼化厂，董家口港－潍坊－鲁中、鲁北输油管道三期工程等。2020年续建或开工建设、2021年及以后将建成的主要原油管道有：董家口－东营原油管道、日照－濮阳－洛阳原油管道、监利－潜江输油管道等。
2020年中国无成品油管道建成，2020年续建或开工建设、2021年及以后将建成的主要成品油管道有：荆门－荆州成品油管道，连云港－徐州－郑州成品油管道等。
二.2020年中国油气管道行业发展概述
2.1 油气消费增长态势趋缓，基础设施建设稳步
推进2020年，主要受新冠肺炎疫情冲击经济发展的不利影响，中国石油天然气消费增速明显放缓，石油天然气资源总量均大于消费总量，供需总体较为宽松。根据国家海关总署、国家发改委运行快报、国家统计局以及业内研究统计数据[1]，从石油方面来看，2020年，原油资源总量达到7.37亿吨，其中国内生产1.95亿吨，比上年增长2%，进口总量为5.42亿吨，比上年增长7.3%，原油加工总量为6.74亿吨，与上年相比增速放慢至3.4%，成品油产量为4.26亿吨，与上年相比降幅为2.1%；全国石油表观消费量为7.03亿吨，比上年增长6.8%，成品油消费量为3.8亿吨，与上年相比下降0.9%。从天然气方面来看，2020年，国产天然气增长势头明显，天然气资源总量达到3311亿立方米，其中，国内生产天然气1888亿立方米，比上年增长9.8%，连续4年增产超过100亿立方米，进口天然气10166万吨（1423亿立方米），与上年相比仅增长5.3%；全国天然气表观消费量达3240亿立方米，较2019年增长173亿立方米，增长率为5.6%，明显低于2017年、2018年、2019年分别为15.3%、18.1%和9.4%的较高增长率。
由于石油消费即将达峰，2020年中国原油、成品油管道建设趋于平稳，新建成工程主要以更新改造、替换老旧管道为主。天然气是中国替代煤炭的低碳清洁现实能源，受政策鼓励，天然气消费仍保持了较快增长态势，特别是2020年底至2021年初中国部分地区迎来最强寒潮，多地打破或接近21世纪以来的最低气温极值，北京气温降至-19.6℃，为1966年以来的最低温度，2021年1月8日全国天然气消费量创造新的峰值记录，达到13.2亿立方米，全国用气较为紧张，必须加快开展天然气产供储销体系建设。在天然气管道之外，2020年，中国建成地下储气库（群）14座，设计总库容535亿立方米，设计总工作气量240亿立方米，建成工作气量145亿立方米；已建成LNG接收站22座，总接收规模达到9315万吨/年。
2.2 国家管网集团接管油气管网资产，主要油气管道实现并网运行
2020年9月30日，国家管网集团举行油气管道资产交割暨运营交接签字仪式，国家管网集团以股权和现金相结合的方式收购中国石油、中国石化、中国海油三大石油公司及其下属的油气基础设施相关资产，三大石油公司所占股权依次为29.9%、14.0%、2.9%，中国诚通等6家投资机构以现金增资方式认购国家管网集团股权，10月1日0时起，国家管网集团全面接管原分属于三大石油公司的相关油气管道基础设施资产及人员，正式实现并网运营，这标志着中国油气管网运营机制市场化改革取得重大进展并进入新的发展阶段[2]。
此前，中国油气管道主要由三大国有石油公司建设和运营，各公司按照打造油气业务链一体化整体优势的思路，主要为满足内部需求建设和运营油气基础设施，造成油气管道条块分割、结构复杂、重复建设，向社会全面公平开放的意愿较低，导致中游管网不能统一高效集输，拉低了油气资源配置效率，不利于保障油气安全高效稳定供应。随着主要油气管道实现国家管网集团接管统一并网运行，油气行业中游管输环节与上游勘探开发和下游市场销售分开运营，初步形成“X+1+X”的油气市场体系架构。按照国家“管住中间、放开两头”的改革原则，作为油气基础设施运营商和“全国一张网”建设运营主体，国家管网集团必将按照国家油气管网设施公平开放要求，充分发挥设施容量能力，无歧视地通过合同关系向全社会用户提供油气输送、储存、气化、装卸、转运等服务，由此将带动油气上下游的充分发展。
2.3 中俄东线中段管道、青宁天然气管道相继建成投产
继中俄东线天然气管道北段（黑河－长岭）于2019年12月2日正式投产通气一年后，2020年12月3日，国家管网集团组织建设的中段（吉林长岭－河北永清）正式投产运营。该段工程新建管道1110千米，途经吉林、内蒙古、辽宁、河北和天津5个省级行政区30个县市区，管径1422毫米/1219毫米，设计压力10兆帕，设计输量187亿立方米/年。通过该管道，在逐步完善中国天然气管网“北气南下”流向的基础上，可以与现有东北管网、华北管网、陕京管道系统、大连LNG接收站、唐山LNG接收站和辽河储气库等天然气基础设施互联互通，有效提升供气能力约2700万立方米/日，对提高华北地区尤其是京津冀地区的天然气供应能力和冬季调峰保障能力具有重要意义，尤其是在2020年底至2021年初的冬季寒潮天气下及时向华北地区供应天然气发挥了重要作用。另外，中俄东线南段（河北永清－上海）已于2020年7月28日正式开工建设，考虑到长江盾构隧道工程等工期安排，预计于2025年建成投产[3]。
2020年12月15日，国家管网集团组织建设的青宁（青岛－南京）天然气管道正式投产。该管道是2019年首批国家天然气基础设施互联互通重点工程，2019年6月5日开工建设，途经山东、江苏2省7个县区，全长536千米，管径1016毫米，设计压力10兆帕，设计输量72亿立方米/年。青宁管道在中国东部沿海地区形成了陆上天然气管道和海上LNG资源互联互通的“双保障”格局，可有效发挥区域性管网的供气、储气优势和管道沿线储气库的调峰优势，由北向南串联“西气东输”管道系统和“川气东送”管道系统，进一步加强华北区域管网和长三角区域管网的互联互通，提升中国环渤海和长三角两大经济区天然气资源互保互供能力，减少二氧化碳等温室气体和PM2.5排放，为实现节能减排、改善环境发挥重要作用[4]。
2.4 初步建立油气托运商机制，基础设施公平开放水平不断提高
2020年10月10日，国家管网集团开通公平开放专栏，面向全社会公布了在役油气管道、地下储气库、LNG接收站等基础设施基本参数、剩余能力、服务价格、接入资质标准等相关信息，并按要求定期进行滚动更新，引导托运商利用管网富余能力输油输气、代储代销。同时上线了客户管理系统，开展首批托运商准入，共收到958家企业提交的有效信息，660家托运商获得准入资质。2021年1月，国家管网集团开展了LNG接收站窗口期受理，共有54家托运商入围集中受理，初步向新奥燃气、中国石化、深圳燃气等市场主体开放了LNG接收站窗口，向新疆庆华等主体开放了天然气管道，初步推出的油气托运商机制获得了社会各界高度关注和积极评价。下一步，随着公平开放的持续推进，托运商机制在管输资源、服务类型、计量方式、管输费用等方面仍将持续完善和提升。
对于新建管道来说，需要锁定一定的管输需求量才能启动项目决策。在管网改革之前，三大石油公司均按油气业务一体化运营，掌握上中下游数据和信息，能够支撑管道项目决策，三大石油公司历来都是油气基础设施主要建设方和使用方，第三方进入油气管网难度较大。在管网改革以后，管网公司不掌握上游资源和下游市场，管道建设决策难度加大。按照欧美地区油气市场化发展经验，托运商是整个市场的核心，采用管道托运商制度，使管输业务责权利更加清晰，管道公司需与托运商签订管输协议或合同，从而落实项目的资源与市场。在管道建设决策阶段，托运商尤其是基石托运商是推动管道建设决策的基础，通过基石托运商的管输需求来指导管道方案设计，确定建设规模；在管道运行阶段，托运商则需要与管道公司共同承担天然气保供责任[5]。托运商机制建立并逐步成熟后，全社会的油气上下游企业均可无歧视地按照相应资质成为托运商，得到管网公司高效低成本的管输和储转服务，此举对推动管道、LNG接收站和地下储气库等油气基础设施加快建设，激发上下游两头市场活力，释放改革红利将发挥重要作用。
2.5 广东省管网率先融入国家管网，“全国一张网”建设进入新阶段
2020年9月，国家管网集团与广东省人民政府签署战略合作协议，广东省天然气管网公司成为首个以市场化方式融入国家管网集团的省级天然气管网，表明国家油气管网运营机制改革得以深入实施，“全国一张网”建设和运营进入新阶段[6]。随后按照协议，双方通过股权重组正式注册成立国家管网集团广东省管网有限公司，作为省内天然气管网的唯一建设运营主体，对全省天然气管网进行统一规划、统一建设、统一调度、统一维护，进一步丰富“全国一张网”的内涵，从全国到省区真正构建“X+1+X”的油气市场化体系。在天然气“全国一张网”背景下，根据相关规划，广东省管网公司将在国家统一规划支持下，集中国家管网专业化优势，借助相关资源的统一调配支持，加快省内管网建设，加强与国家级主干管网充分连通，实现广东省内天然气管网“市市通”“县县通”，提高省内输配效率，确保天然气安全、稳定、低成本供应，促进全省能源绿色低碳化转型。
广东省是全国经济第一大省，其省网率先融入国家管网是全国省网发展的“风向标”，对其他省份来说无疑具有重要的示范带动效应。随后，经济较为发达的湖南省签署协议将其管网融入国家管网[7]，全面加快省内天然气管道建设，实现省内外“全国一张网”优化供气，不断提升用气规模。
2.6 天然气热值计量体系加快开展基础准备，不断取得阶段性进展
近年来，随着中国经济的发展和环境保护的日益严格，天然气消费规模、进口规模、非常规天然气规模越来越大，能量计量计价与体积计量计价销售之间的矛盾越来越突出。为减少贸易计量纠纷，保障油气基础设施向第三方公平开放，2019年5月国家发改委等四部门联合发布的《油气管网设施公平开放监管办法》规定，推行天然气能量计量计价，2021年5月前建立天然气能量计量计价体系[8]。
2020年4月，国家市场监督管理总局计量司发布的“2020年全国计量工作要点”中[9]，明确提出要尽快完善天然气能量计量技术规范和要求，为天然气计价方式改革提供计量支撑和保障。10月，国家管网集团正式接管三大石油公司主要油气管网，初步实现天然气“全国一张网”并网运行，国内自产的常规天然气以及页岩气、煤制气、煤层气等非常规天然气，加上进口的管道气和LNG等资源均进入管网，亟需天然气热值计量计价发挥公平性和基础性作用。11月，全国能源资源计量技术委员会能源计量分技术委员会面向全社会就《天然气能量计量技术规范》征求意见。12月，国家市场监管总局（国家标准委）批准发布《天然气发热量、密度、相对密度和沃泊指数的计算方法》（GB/T 11062-2020）、《天然气的组成分析气相色谱法》（GB/T 13610-2020）等国家标准。虽然目前已经初步建立了部分天然气产品、分析测试和计量技术标准体系，但整体来看，中国还需要进一步研制能量计量计价的混合气体标准物质，建立并完善能量计量计价的相应政策、法律法规、定价机制、实施细则、溯源体系和质量监督体制机制等。
三.2021年中国油气管道行业发展展望
3.1 天然气需求将长期保持增长态势，国家规划要求加快建设天然气基础设施
据预测[10]，2020－2030年是中国能源消费与碳排放达峰阶段，天然气因低碳、清洁、调峰发电灵活性较大的特性，需求仍保持快速增长，到2030年达到5260亿立方米，到2035年左右天然气需求达到峰值6500亿立方米，与目前消费水平相比，需求增量达到2000亿～3200亿立方米，这将驱动天然气管网等基础设施加快建设，尽快补齐基础设施的短板。
国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要[11]在多个章节较大篇幅明确提出，“构建现代能源体系，推动油气增储上产，加快建设天然气主干管道，完善油气互联互通网络”“要求推进送电输气等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设”“加快新建中俄东线境内段、川气东送二期等油气管道，加快中原文23、辽河储气库群等地下储气库建设”“完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现油气核心需求依靠自保”“夯实国内产量基础，保持原油和天然气稳产增产。多元拓展油气进口来源，维护战略通道和关键节点安全”，均强调要求加快天然气基础设施投资和建设，从市场需求和国家规划两方面均有力支撑2021年要加快天然气基础设施的项目前期、决策开工等工程建设节奏，不断完善天然气产供储销体系。
3.2 国家碳达峰和碳中和战略目标对油气基础设施建设提出新要求
党的十九届五中全会提出加快推动绿色低碳发展，2020年12月召开的中央经济工作会议确定了2021年8项重点任务之一就是做好碳排放达峰和碳中和工作，确保中国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。目前中国公认的二氧化碳排放主要来自化石能源消费而煤炭是化石能源消费的主体，煤炭燃烧产生的二氧化碳占中国二氧化碳排放总量的70%以上，因此近期应以能源结构转型为重点，构建清洁低碳能源体系，加快明确近5年及中长期煤炭消费总量控制目标和减煤路线图，同时加快发展非化石能源，确保2025年、2030年全国非化石能源在一次能源消费中的比例分别不低于20%、25%[12]。
“十四五”期间，中国能源生产和消费将加速向绿色低碳转型，新能源进入快速发展阶段。油气上下游企业加快向绿色低碳转型、开拓新能源业务的同时，2021年油气基础设施企业应结合自身用能和碳排放情况，围绕实现碳排放达峰和碳中和目标，尽快研究制定2030年前油气基础设施行业碳排放达峰行动方案，开展碳排放达峰、碳中和下油气基础设施业务发展中长期战略和实施路径研究。
从天然气业务来看，天然气作为清洁低碳的现实主体能源，灵活度高，协同性强，具有与可再生能源融合发展的先天优势，是风、光、水、气、储多能互补、规模化发展的重要支撑，天然气产业发展前景广阔。下一步油气基础设施行业应把握未来10～20年的天然气快速发展机遇期，加快天然气管网、LNG接收站和地下储气库等基础设施建设，推动天然气与可再生能源融合协同发展、多能互补，研究进入风电、光伏发电等新能源行业，开展氢能输送业务研究，开展天然气掺氢输送研究，开展二氧化碳捕集封存输送研究，并优化生产运营，科学安排用能结构，加大科技研发力度，大力推进低碳节能技术应用。
从石油业务看，全球石油供需宽松，中国原油、成品油需求预计“十四五”末期即将达峰，再经历10年左右的平台期发展，随后逐步降低，结合2030年前碳排放达峰目标要求，应稳步发展原油、成品油管道和油库等基础设施，以优化布局、改善安全为主，不再进行大规模建设。
3.3 省管网融入“全国一张网”是大势所趋
按照国家“全国一张网”的改革思路，国家管网公司成立后，应积极引导和推动各省级管网以市场化方式融入国家管网，加快形成“X+1+X”油气市场化体系。随着油气管网运行机制改革的不断深入，以及国家管网的正式运行，全国初步构建起“X+1+X”油气市场化体系框架。目前全国约有20多个省份组建了30多家省级管网公司，其中仅有部分省网确定融入国家管网，这意味着天然气在大多数省份从国家干线管道下载后，还要经过省管网这一中间环节才能输送给各类用户，全国仍存在“X+1+N+X”的市场运行模式（“1”指国家管网运输系统，“N”指多家省管网公司的运输系统），大多数省份终端市场仍存在管道重复建设、收费高、用气成本高等问题，与真正实现“X+1+X”的改革目标仍有一定距离。
自国家部署实施油气管网运营机制改革以来，全国不少省份在成立省管网公司方面“抢跑”，争夺省内管道建设。一是有的地方政府加速省网重组，将“统购统销”的省网公司与油气生产、燃气公司整合为一家公司，以此实现省内天然气产、运、销和终端利用一体化运营。二是部分省市加紧筹建新的省级天然气管道公司，增加供气层级和供气成本。三是两大石油公司利用资源和市场优势，改头换面与省网联合成立省网公司，在省内变相谋求天然气一体化垄断式发展，阻碍中国“X+1+X”的天然气市场化改革。以上做法均与国家油气管网运营机制的改革目标背道而驰，相关省份和两大石油公司应站在全国天然气市场化改革大局上，严格落实国家油气运营机制改革部署，在实现既定的“管住中间、放开两头”改革目标的道路上，推动省网融入国网，加快配合建成“全国一张网”。
当前，已有广东、湖南等经济发达省份的管网先后确认融入国家管网，为完善“全国一张网”创立了良好开端。从天然气市场长期发展来看，省网融入国网能够避免各省天然气管道重复建设，减少省际、省内天然气资源调配的无序竞争问题，同时有利于天然气管道快速建设，减少输气层级，提高输配效率，降低终端用户用气成本，对提高天然气利用规模具有重要意义。在天然气“全国一张网”建设持续推进下，预计陆续将有更多省管网持续融入国家管网。
3.4 大力打造油气管网平台经济
据报道[13]，国家管网集团将着力打造油气管网平台经济，此举符合《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38号）文件要求和油气管网行业＋互联网的现实转型需求。围绕“建成中国特色世界一流能源基础设施运营商”的愿景，国家管网集团创新提出大力实施市场化、平台化、科技数字化和管理创新的“四大战略”以及打造智慧互联大管网、构建公平开放大平台、培育创新成长新生态的“两大一新”战略目标，通过统筹建设、运营全国油气管网基础设施，加快建成油气调控与容量交易两大平台，建立新型商务模式，创新经营理念，吸引更多合作伙伴，培育管网大平台经济，向油气行业各类主体客户提供优质服务。打造智慧互联大管网，即坚持统一规划、统一建设、统一调度，集中高效、规模优势，统筹管网布局，优化资源配置，加快骨干管网和互联互通工程建设，大力发展天然气管网，持续完善原油和成品油管道，努力提升储备调峰能力，实现主网贯通、覆盖全国、区域联通、全面融入。构建公平开放大平台，即要积极构建多元参与新机制，以开放的胸怀和世界眼光，引入市场竞争机制，用经济手段和商业思维推进油气管网发展，把管网平台建设成为输送平台、交易平台、信息平台、融资平台、创新平台、共生平台，让更多主体、更多资本、更多企业以多种方式参与进来，聚集共建商业伙伴关系，共同推动管网建设和油气供应，形成主体更多元、开放更充分、合作更紧密的发展格局。培育创新成长新生态，一是坚持目标导向、问题导向、结果导向，结合管网业务现状和特点，高起点规划建设，着力打造主体多元、功能多维、层次清晰的能源平台，不断探索新服务、新业态、新模式，做多边能源平台“服务商”；二是坚持发展多元客户系统，为资源方寻找市场，为消费者联通资源，为投资方提供融资环境，做能源综合解决方案“经纪人”；三是坚持通过油气调控与容量交易两个平台无缝对接，挖掘数据资产最大价值，做数据资产“供应商”，未来形成不断扩大的、价值创造力持续增强的能源平台生态系统。
3.5 初步试点实施天然气能量计量计价
预计2021年中期左右，将先行在主要油气企业之间开展天然气能量计量交接试点，此后再适时向全社会油气产供储销企业推广实施。对于天然气热值计量工作，建议相关政府部门加快建立相对完善的市场监管体系，加强政府主管部门对油气行业各环节的监督，及时制定并完善相关法律体系，为建立能量计量计价体系提供政策导向和约束；建议燃气企业和天然气用户积极落实国家政策要求，配合国家实施能量计量计价体系改革，尽快实现天然气计量方式由体积计量为主向能量计量为主的转变。
