近年来，在双碳政策的推行之下，各地光伏项目不断审批通过。按理说，目前光伏行业应该是欣欣向荣的建设景象，但接近年底，却有一大批的光伏项目被废止，这又是个什么情况呢？

光伏项目建设叫停

根据公开资料不完全统计，从2022年起到2023年11月，全国各地拟被废止的光伏项目超过150个，规模超过15.2GW，占到2022年新增光伏装机规模的17%。

2023年10月25日，江西省发改委发布“江西省能源局关于开展逾期光伏项目清理工作的通知”。通知表示，截至2023年9月30日，纳入2021年竞争优选方案的光伏项目中，有34个项目，装机规模289.4万千瓦未开工，按照要求现取消上述项目建设规模，腾退相应电网消纳空间。在十月中旬，安徽省能源局也发通知表示调整2021年竞配光伏项目建设规模，将光伏发电项目由此前的36个减少到19个，总建设规模也从3.6125GW调整为1.1005GW。

为何近期如此多的光伏项目遭受清理？一般来说，政府部门叫停项目主要是因为为了防范能源指标空转、项目审批通过却不落地的现象出现。那为什么光伏项目建设商手握大量指标却无法进行落地，背后的原因值得让人关注。

光伏用地收紧

一个光伏项目想要落实进行开发建设，逃不开的就是光伏开发用地的审批与核准问题。光伏项目落地将会牵扯到用地手续的签约。这主要是因为我国对土地资源实行“三线”（基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界控制线）限制。从严格意义上来说，光伏用地主要使用沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地。

据了解，此次安徽能源局通知调整项目建设的主要原因就是受到水利、用地政策调整。随着光伏用地政策的调整，甚至有些已经建成的光伏项目都遭到拆除。2022年5月，水利部官网就江苏省天岗湖光伏等碍洪问题先后发布两次报道。根据报道，该项目为泗洪领跑者项目，是2018年第三批领跑者基地之一，共500MW。根据水利部官网的信息，虽然该项目已经办理了环评、土地、规划等手续，但未依法依规办理水行政许可手续。当时的要求称，需要在5月底前完成对占用湖泊行洪通道的光伏设施、围网拆除；在12月底前完成对湖泊其它区域光伏等设施整改。截至2023年七月，江苏泗洪领跑者项目已经将行洪通道和岸线保护区内违建光伏设施拆除完毕。

近两年，由于用地问题导致被拆除的光伏项目还有很多。像是2022年景县疆能50兆瓦农光互补项目开工不久就被鉴定为占用基本农田，该项目于6月完成光伏设施拆除工程并重新进行招标；2023年5月，海南省临高县某企业光伏项目被令退还非法占用的5761.98平方米土地，并限期拆除在非法占用地上新建的建筑物和其他设施...

从被勒令整改的项目中也可以发现，水上光伏项目的占比较大。近年来，水利部对于用地问题的监管也是日趋严格。2022年5月，水利部印发《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》。意见指出，光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设。如果在湖泊周边、水库库汊建设光伏、风电项目的，要科学论证，严格管控，不得布设在具有防洪、供水功能和水生态、水环境保护需求的区域，不得妨碍行洪通畅，不得危害水库大坝和堤防等水利工程设施安全，不得影响河势稳定和航运安全。

按照水利部的通知来看，对光伏项目的建设并未采取全盘否定的态度。但是，就具体的实施情况来看，由于不影响生态和泄洪的概念相对广泛，整体上的政策是处于收紧状态的。

2023年3月，自然资源部、国家林草局、国家能源局联合印发最新光伏用地政策《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》（自然资办发〔2023〕12号，以下简称“12号文”）。12号文中强调，在严守耕地红线的政策之下，光伏方针用地不得占用耕地，占用其他农用地的，应根据实际合理控制，节约集约用地，尽量避免对生态和农业生产造成影响。

图源：中国政府网

中央政策的不断出台也让各地政府对光伏项目的审批变得更为谨慎小心。据悉，在12号文发布之后，某地省市不仅对新增光伏电站项目的审批更加严谨，还对光伏电站项目是否占用耕地和永久基本农田进行严审。

因此，随着光伏用地的不断收紧，各地政府对于光伏项目的审批也日趋严苛，甚至出现了清退大量未建设光伏项目的情况。

光伏用地合规性

事实上，在光伏产业刚冒头的那两年，国家是相当鼓励光伏产业的发展，一度试行相当宽松的光伏用地政策。2017年，原国土资源部三部门联合印发的有关“光伏扶贫”和规范光伏发电产业用地的文件中提出，对于符合本地区光伏复合项目建设要求和认定标准的项目，其光伏方阵在占用除永久基本农田以外的农用地时无需办理转建手续，在保障农用地可持续利用的前提下可不改变原用地性质。这一政策对于当时开发光伏项目的企业来说，无疑是大有利处的。只要保证不占用永久基本农田，就能适当的利用耕地建设农光互补等光伏电站项目。

不过好景不长，2022年起，国家开始严格审批光伏用地行为，收紧相关用地政策。因此，光伏项目也无法在耕地、林地、基本草原上进行建设。

那么，用地资质违规的情况有哪些呢?一般情况下，分为两种：一种是在光伏产业发展的初期，许多光伏项目的建设商急于抢夺资源和指标，忽略的光伏用地合规的问题，大批的光伏项目出现“未批先建”的情况。随着近两年用地政策的收紧，之前许多光伏项目用地不合规的情况就暴露出来了，所以导致近期有大批的光伏项目因用地问题被勒令整改或者遭受拆除。此外，资源的错配也是用地不合规的问题之一。据悉，各地许多企业面临着拿到光伏指标无光伏用地许可的状况。

还有一种用地资质违规就是因为土地本身的性质不明确所导致的。在企业申请光伏项目用地之时，经常会因为土地性质不明确而遭遇挫折。业内某光伏投资人士在接受媒体采访时表示，“本来我们已经申请到了地块和指标，县级单位或镇政府提供的土地信息也是荒地、坡地，符合光伏用地要求。但上报到市级或省级部门时，审批又不给通过了，回复我们的原因是，土地性质属于‘耕地’或‘林地’，不能被用作光伏项目”。

这又是什么原因呢？原来新能源开发的审批背后涉及多个政府部门。而各个政府部门收到的相关政策对光伏用地的划分有可能也会有些许不同，导致土地的性质不够明确。比如，“退耕还林”政策就会导致部分土地性质审批时出现信息差。

总之，土地政策的调整会影响光伏项目的用地合规性。面对这样的问题，光伏投资商能做的，也只能是在发现土地性质不明确时及时停止项目开发，减少后期投资带来更大的损失。与此同时，这样也就导致了部分光伏指标无法真正落地建设。