长期以来，我国石油行业的中上游环节基本处于中央政府计划管理的经济体制下。改革开放以后，尽管下游的流通领域的管理体制发生了很大变化，但是在中上游的管理体制中保留着很多控制性或者说垄断性的因素，使得今天的石油行业仍然存在着一系列与市场经济发展不相适应的问题。尤其是近年来在国际油价持续上涨、国内石油供应不时地产生结构性和地区性紧张的情况下，全社会都在思考石油行业的改革问题。

　　一、我国石油行业管理体制现状

　　1.石油勘探开采业

　　我国2006年是世界第五大石油生产国，原油产量为1.84亿吨。

　　目前我国石油探矿权和采矿权实行许可证授予制度。国务院批准中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油总公司和陕西延长石油（集团）有限责任公司（延长油矿管理局）分别享有陆上和海上石油勘查、开采的专营权。发放方式为行政审批制，审批机构是国土资源部。

　　我国目前的探矿权使用费是每年100元/平方千米，以勘查年度计算，按区块面积逐年缴纳，最高不超过500元/平方千米。采矿许可证有效期大型企业可达30年，小型企业为10年。采矿权有偿取得，每平方千米1000元（根据各种规定，以上费用常常被减免）。

　　按照《中华人民共和国资源税暂行条例》的规定，原油资源税税额标准是8～30元/吨，2005年7月提高到14～30元/吨。

　　鉴于原油市场价格大幅度上涨，国家自2006年3月开始征收石油特别收益金。这是国家对石油开采企业销售国产原油因价格超过40美元/桶以上所获得的超额收入征收的费用。按照5级超额累进从价定率计征，最高征收比例为40%。

　　据悉，在2004年底全国石油天然气探矿权登记面积中，中国石油天然气集团公司占41%，中国石油化工集团公司占23.5%，中国海洋石油总公司占31.7%，陕西延长油矿占2.4%，中联煤层气公司占0.9%，其他占0.4%。在采矿权登记面积中，中国石油天然气集团公司占82.4%，中国石油化工集团公司占12%，中国海洋石油总公司占4.5%，陕西延长油矿占0.6%，其他占0.6%。

　　根据国土资源部公布的数字，全国陆海总的沉积盆地面积是550万～600万平方千米，目前已被三大石油公司登记了435万平方千米，余下的大都是不被看好的区块。

　　国土资源部在对2003年国内石油天然气(含煤层气)勘查开采许可证进行年检时发现，在提交的875个勘查年检项目中，没有完成最低勘查投入的项目高达480个，占实际参检勘查项目的55%。

　　由于我国石油勘探权、开采权的发放缺乏竞争性，取得许可证的成本很低，长期以来各种税费偏低，造成石油资源配置效益不高，并形成了“跑马圈地”、占而不勘的现象。

　　目前国内石油上游市场的参与主体主要有：三大石油公司(中国石油集团、中国石化集团和中国海油)，经国务院同意可以从事油气勘探开发的辅助企业，三大石油公司与地方协议形成的以及这些大石油公司内部衍生的约100家小型石油公司。

　　从以上情况可以看出，在我国的石油上游领域里，三大国有企业构成市场绝对主体，现有的近百家小石油公司既无勘查资质，也无采矿权，只能有偿借用三大石油公司的资质，从而造成了石油上游领域市场化程度偏低。

　　2.石油炼制业

　　我国是世界第二大石油消费国，石油一次加工能力超过3亿吨/年，2006年汽油、煤油、柴油产量合计1.78亿吨。

　　在我国石油行业中，只有中国石油和中国石化两大石油集团公司被授予石油上下游、内外贸、产销一体化经营资格。

　　由于石油生产、储运和销售一直由中央计划配置，我国炼油工业的发展受到国家的严格控制。中国石油和中国石化两大公司拥有80%以上的炼油能力，全国500万吨/年以上的大中型炼厂全部归两大公司所有。2006年我国进口原油1.45亿吨，全部进入两大公司所属炼厂进行加工。

　　目前，我国对石油炼制业的管理依据是1999年国务院办公厅38号文件《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》以及2006年3月国家发改委公布的《炼油工业中长期发展专项规划》。以上文件强调国家对原油一次加工能力的调控，并以严格控制国产及进口原油的分配计划和实行成品油集中批发为基本管理手段：凡未经国家批准的炼厂一律不配置原油，对国家核准的地方炼厂限制性地供应原油，严格禁止以进口燃料油或沥青加工的名义生产成品油；对两大公司炼厂鼓励加工进口原油；国内各炼油厂生产的成品油（汽油、煤油、柴油，下同）要全部交由中国石油集团、中国石化集团的批发企业经营，各炼油厂一律不得自销。《炼油工业中长期发展专项规划》中规定：新建炼油项目单线规模原则上要达到年产800万吨级以上；中外合资炼油项目，外方必须拥有先进技术或原料供应能力，中方股东对合资项目相对控股。

　　经过清理整顿，2000年前后，经国家核准保留的两大公司以外的加工能力为100万吨/年以下的小炼厂共有63家，国家为其配置少量国产原油。由于油价上涨、国内成品油结构性供应紧张、国家调控力度有限、炼厂利润增加等原因，2002年以后，各地（主要是沿海地区）以进口燃料油或沥青加工的名义生产成品油的小炼厂（包括国家石油公司所属）如雨后春笋般出现，原经国家核准保留的小炼厂也纷纷扩大一次加工能力。据不完全统计，此类炼厂有上百家，全部加工能力超过8000万吨/年。这些由地方政府私自批准新建或扩建的小炼厂大都使用进口燃料油生产非标准成品油供工业燃烧和农业机械使用，以弥补市场上此类产品的缺口。由于燃料油进口取消配额且管理较为宽松，具有燃料油进口经营资质的企业较多，炼厂以进口燃料油为原料加工成品油这一独有的中国特色已使我国成为世界最大的燃料油进口国，最多时年进口量近3000万吨。

　　虽然根据前述38号文的规定，所有炼厂生产的成品油要全部交由两大石油集团的批发企业经营，各炼厂一律不得自销，但是，由于这些小炼厂的生产原料非国家分配，所以其成品油产品全部自行流入市场，且不受国家控制，估计数量有数千万吨之多。

　　3.石油进出口贸易管理

　　2006年我国原油表观消费量3.23亿吨，进口量1.45亿吨，出口量634万吨，进口依存度43%；汽、煤、柴油消费量1.8亿吨，进口620万吨，出口量800万吨；燃料油消费量4800万吨，进口量2800万吨，出口量256万吨，进口依存度53%。据保守估计，到2020年，我国对原油的需求量将达到4.5亿吨，对外依存度将超过60%。

　　长期以来，国家对原油和成品油的进口实行国营贸易管理，由政府进行总量调控，统一安排进口量。同时允许非国营贸易企业从事少量进口。

　　（1）原油

　　原油进口国营贸易实行自动进口许可管理，进口关税为零。

　　原油进口国营贸易企业共有四家，分别是中国中化集团公司、中国联合石油有限责任公司、中国国际石油化工联合有限责任公司、珠海振戎公司。

　　原油非国营贸易进口允许量每年增加15%，2007年为1668万吨。申请原油非国营贸易进口允许量的企业，其硬件条件是拥有不低于5万吨的原油码头和库容不低于20万立方米的原油储罐。2002－2005年，商务部共公布了4批19家原油非国营贸易进口经营备案企业，其中5家为以上国营贸易企业的子公司，7家为民营企业，其余为其他国营企业。

　　按照商务部的规定，所有进口原油必须交由两大公司炼厂加工，进口时需持有两大公司排产证明方可入关。两大公司以外的原油进口经营企业往往因此贻误商机，只好将进口许可证以逐年下降的低价卖给两大公司或者干脆作废。

　　（2）成品油

　　从2004年1月1日起，我国成品油进口国营贸易取消配额，实行自动进口许可管理。

　　成品油进口国营贸易企业与原油相同，另外还有65家燃料油国营贸易企业。

　　在成品油的进口经营中，非国营贸易的进口数量每年递增15%，2007年达到926万吨（包括燃料油）。申请成品油非国营贸易进口允许量的企业，其硬件条件是拥有不低于1万吨的成品油进口码头和库容不低于5万立方米的成品油储罐。

　　至2006年底，商务部共公布了7批近70家成品油非国营贸易进口经营备案企业，但仅限于进口燃料油。因此，我国所有成品油进口业务实际上均由国营贸易企业完成。

　　此外，在2006年获得批准的名单中出现数家山东地方炼厂。这导致市场猜测，可能表明国家开始鼓励这些炼厂加工进口燃料油。

　　4.成品油流通领域

　　成品油流通包括石油仓储、原油和成品油批发、成品油零售等环节，是石油产业链中最具竞争性的领域。

　　按照加入WTO时的承诺，我国“入世”三年后放开石油零售市场、五年后放开石油批发市场。

　　（1）原油销售与仓储

　　长期以来，我国原油资源由国家统一配置，进口原油须交中国石油和中国石化两大集团炼厂炼制。由于原油不能在社会上流通，我国从未形成过原油市场。

　　在加入WTO五周年即将到来之际，商务部于2006年12月4日决定颁布我国历史上的首个《原油市场管理办法》。该办法的主要规定是：国家对原油经营活动实行许可制度；申请原油销售资格的企业须是经国务院批准取得《石油采矿许可证》并有实际产量的原油开采企业或年进口量在50万吨以上的进口企业，或与以上企业签订1年以上的与经营规模相适应的原油供应协议；拥有库容不低于20万立方米的原油油库。申请原油仓储资格的企业拥有库容不低于50万立方米的原油油库和不低于5万吨的原油水运码头。

　　由于历史的原因，我国有《石油采矿许可证》的企业只有4家，年进口50万吨以上原油的企业也屈指可数（仅限于数家国营大型企业）。除了这些企业以外，其他企业都不具备大型原油仓储的条件。因此，2007年1月1日开始实施的《原油市场管理办法》未在市场上引起较多反响。

　　《原油市场管理办法》未涉及原油的销售去向，对于是否取消国家配置计划、进口原油是否仍须销往两大公司炼厂等敏感问题，目前尚无定论。

　　（2）成品油批发与零售

　　1998年，我国石油石化行业实施重组，同时也开始对石油流通体制进行改革，以提高国家的控制度。国家严格控制新增炼油能力，按照规定，地方炼厂生产的成品油一律交由两大集团销售；成品油由中国石油、中国石化两大集团集中批发(严格限制独立批发商进入该市场)。2001年政府规定，新建加油站必须由两大集团全资或控股建设。至此，社会石油企业的生存空间急剧减少。

　　截至2006年11月底，我国共有成品油批发企业2500家，加油站8万多家，其中社会批发企业占33.4%，社会加油站占56.3%。尽管社会零售企业数量多、分布区域广，但是其成品油销售所占的市场份额低于30%。

　　1）关于成品油批发。2007年1月1日开始实施的《成品油市场管理办法》（简称“新办法”）规定：国家对成品油经营实行许可制度；申请成品油批发经营资格的首要条件是原油一次加工能力100万吨以上、符合国家产品质量标准的汽油和柴油年生产量在50万吨以上的炼油企业，或者具有成品油进口经营资格的进口企业，或者与具有成品油批发经营资格且成品油年经营量在20万吨以上的企业签订1年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议，或者与成品油年进口量在10万吨以上的进口企业签订1年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议；其次要求拥有库容不低于1万立方米的成品油油库，并拥有接卸成品油的输送管道或铁路专用线或公路运输车辆或1万吨以上的成品油水运码头等设施。

　　“新办法”的出台，使得所有符合规定的炼油厂和具备条件的其他企业均可申请成品油批发资质。至此，长期以来一直执行的国办发（1999）38号文件关于地方炼厂生产的成品油一律交由两大集团销售以及成品油由中国石油、中国石化两大集团集中批发的规定自行取消，这一举措受到业界的普遍欢迎。

　　但是，与过去相比，成品油批发企业资质的门槛有较大提高：企业注册资金由500万元提高到3000万元，要求拥有的成品油油库从4000立方米提高到1万立方米等。大量的小型批发企业以及因过去审查不严而获取批发资质的其他公司将有可能被拒之门外。

　　2）关于成品油零售。成品油零售对于石油加工企业的生存与发展至关重要。2001－2003年，国务院曾连续三年颁布整顿成品油市场的文件，要求严格市场准入，规范审批管理，打击各种违规建设和违规经营行为，促进石油行业的健康发展。

　　按照我国将于加入WTO三年后放开成品油零售市场的承诺，商务部曾于2004年12月颁发了《成品油市场管理暂行办法》。与两年前的这个暂行办法相比，“新办法”规定：申请成品油零售经营资格的企业，应当与具有成品油批发经营资格的企业签订三年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议；同一外国投资者在中国境内从事成品油零售经营超过30座及以上加油站的，销售来自多个供应商的不同种类和品牌的成品油的，不允许外方控股。

　　5.石油价格的管理

　　由于长期实行计划经济管理，我国石油行业基本上由两大国有石油公司控制，留给其他参与者的空间有限。因为形成了石油供应的垄断，为了调控国有大公司的行为，国家对石油产品价格进行限制性规定，以维护消费者和社会经济的整体利益。

　　我国现行的石油定价依据是1998年6月发布并实施的《原油成品油价格改革方案》和2001年10月发布并执行的《国家计委关于完善石油价格接轨办法及调整成品油价格的通知》。

　　根据以上规定，原油价格由购销双方按国内陆上原油运达炼厂的成本与进口原油到厂成本基本相当的原则协商确定。因此，我国原油价格已于1998年与国际市场接轨。

　　汽油、柴油零售价实行政府指导价。国家发改委以纽约、鹿特丹、新加坡三地市场一个月前成交价格的加权平均价作为定价依据。如果三地加权平均价格的波动超过“一定幅度”时，发改委就会按汽油、柴油进口到岸完税成本相应调整国内汽、柴油零售中准价。中国石油和中国石化两大集团以此中准价为基础，在上下8%的幅度内制定具体价格。

　　2003年下半年以来，国际石油价格不断上升，我国已逐渐偏离以上成品油定价机制，转而根据国家整体经济发展情况、社会对油价的承受能力等综合因素，不定期、小幅度地调整成品油价格，使得国内油价与国际市场差距越来越大。由于原油定价方式一直未变，国家财政2005年和2006年连续两年对加工进口原油较多的中国石化集团进行巨额补贴。

　　在此情况下，国家发改委正在尝试一种与原油成本挂钩的成品油定价方式。理想的状况是原油成本保持在18～50美元/桶的合理区间内。在这样的成本下，国内炼厂能获得一定的利润，同时该利润低于国外炼厂的利润，国内市场不会受到市场开放后进口石油的冲击。这种原油成本法是高油价时代的产物，但是，其中的问题之一是，在保证了两大公司炼油利润的同时，可能损害了消费者的利益；问题之二是，从技术层面上说，精确地计算各种进口原油的真实成本难度较大。另外，更为困难的是，没有人知道国际市场石油价格将在什么时候下降到以及能在多长时间内保持在50美元/桶以下。假设出现了原油价格进入长时间的低迷时期，这种定价方式就不适用了。　二、我国石油行业的市场化任重道远

　　根据以上国家石油产业链各环节的管理办法的解析，可以得出这样的结论：我国目前仍处于国家对石油行业相对集中管理的阶段。

　　石油消费市场化和石油供应垄断化已成为当前我国石油市场中的主要矛盾。用户方受制于供应垄断方，形成了供需双方市场地位严重不对等的局面。

　　我国石油行业的市场化改革和开放迫在眉睫，其目标应当是继续坚持市场化方向，逐步开放上下游市场，引入竞争，最终实现“市场主体多元化，石油来源多样化”。这不仅是市场经济和WTO规则的基本要求，也与我国石油进口量快速增长的现状相适应，更是推动我国石油行业健康、稳定、快速发展的必然选择。

　　1.政府应转变职能

　　石油行业是我国实行计划经济时间最长的行业之一，其市场化的任务十分艰巨。首先应该实现政府职能的转变，政府要从以行政管理为主转向用符合市场经济要求的手段监管石油产业及其市场。

　　一方面要引入竞争，把严格的进入审批制改革改为以资质管理为中心的进入管理体制。另一方面要建立规范的市场竞争秩序，加强市场监管。制定有关促进竞争和反垄断的政策法规，利用法规来限制垄断和不正当竞争行为，维护市场的公平竞争。

　　目前我国石油行业面临着健全监管部门和完善法律法规的双重任务。市场化进程不仅仅是放开，更多的是组织和建设，是制度和法律的完善过程。石油经济市场化，必须要逐步建立、健全石油法律法规体系，即建立石油行业在市场准入、市场交易、资源管理、行业监管、限制垄断以及有效竞争等方面的法律法规。

　　2.制定非歧视性的市场准入政策

　　市场主体多元化应是我国石油管理体制改革的首要目标。引入竞争的关键是对多元化的投资主体要有非歧视性的、足够透明的进入标准。由于石油资源的有限性，可以在上中下游领域适当限制准入数量，但要充分竞争，按照市场条件优化选择参与者。政府的职能是制定规则、监督与检查。市场主体的成长壮大不是政府选择的产物，应该是市场竞争的结果。

　　因此，在石油上中下游的各个领域都需要有公平、透明的石油市场准入标准，让企业在竞争中发展，优胜劣汰，以维护公平有序的市场竞争秩序。

　　3.石油来源多样化

　　增加石油市场参与主体的关键是市场中供应的多样化。否则，即使放开零售与批发市场，两大集团之外的包括外商在内的经营企业仍将处于无米之炊的境地。

　　首先，应平等对待符合规定的地方炼厂，从正规渠道保证其原油的正常供应，同时也便于政府从源头对石油市场进行管理。这些炼厂生产的成品油也应纳入国家的销售管理渠道。

　　其次，铁路、交通、民航、农业、林业、兵团等成品油大型专项用户具有完善的供油网络和设施，一直从两大集团获取石油资源。虽然国家规定其不得对社会经营，但这些用户与外部市场有着千丝万缕的联系，当外部市场出现资源紧张或供过于求时，这一“隐性市场”就会对全国市场产生影响。因此，应允许各石油专项用户组建独立的石油销售公司负责系统内成品油的供应，并享有成品油进出口权。授予这些国家较易监控的国营企业以采购自主权，可以为进一步推进成品油市场化进程摸索经验。

　　第三，炼油企业的投资门槛较高，因此，让更多的大型国有企业参与炼油与销售环节，对保障国家的能源供应安全具有重要的战略意义。要进入炼油领域，必须要有相应的营销体系做配套。中国海洋石油总公司、中国中化集团公司、中国化工集团公司等具备发展条件的大型国有石油化工企业至今尚不能进入国内石油批发领域，或者尚未参与石油炼制业，也是当前石油管理体制中的不正常现象。
　　4.市场开放的关键是石油进口权的逐步放开

　　政府应逐步放开对社会石油经营企业的进口控制，并可在非国营贸易进口配额方面进行尝试，加强相关政策的研究和落实以推动建立健康、公平的石油进口市场秩序。

　　应该取消“原油非国营贸易配额只能用于中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司炼厂加工，不得供应地方小炼厂”的规定，使地方炼厂具有平等的地位。在两大公司大量进口原油的同时，给予地方炼厂原油进口权或使用权（可暂时先使用非国营贸易配额），并应逐渐增加这些企业的原油进口数量。

　　社会石油经营单位中的一部分企业有着长期经营进口成品油（主要是燃料油）的经验，有其固定的渠道和市场，由于缺少进口经营权和进口配额，其发展受到很大限制。应当考虑逐渐授予这些企业除燃料油以外的石油进口经营权和进口允许量。

　　根据目前国情，不宜贸然完全放开石油进口权。但是遵循对WTO的承诺，遵守“公开、公平、公正和透明的原则”，应该执行一些得到相关企业和利益各方认可的程序，以保证进口权发放的平等和公正，并将其置于社会监督之下。

　　5.石油价格市场化的前提是破除垄断

　　我国成品油价格机制改革，首先应按照与国际市场接轨的原则和方向，建立既反映国际市场石油价格变化，又考虑国内市场供求、生产成本和社会各方面承受能力等因素的石油价格形成机制。其次，要建立石油企业内部上下游合理的利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对农业等部分弱势群体和公益性行业适当补助的机制以及石油企业因油价上涨带来超额收益的财政调节机制。

　　目前，我国成品油价格不能市场化的根本原因在于，没有形成开放的石油市场体系，没有足够的市场参与者。在这种状况下，国家控制价格也许是目前最好的选择。只有解决了市场主体多元化的问题，在竞争机制下，合理的价格机制才能自然形成。因此我国石油价格市场化要随着石油市场的开放、石油价格监管体系的相对完善来逐步推进。届时，政府的价格管理职能才能由直接制定价格向协调、监督的职能转变，才能灵活地利用税收、利率、储备等经济手段间接调控市场价格，并影响石油企业的定价政策。