积极参与全球能源治理,不仅能够加强国际能源国之间的协调与合作,也有助于中国获得稳定的外部能源供应。
全球经济的发展很大程度上依赖于如何解决能源匮乏这个难题,世界上至今还有十六亿人口缺乏基本的能源使用。与此同时,气候变化、低碳发展、粮食安全,甚至水资源问题都和能源短缺环环相扣,而上述问题的发展与恶化,又与全球能源治理的缺失息息相关。
国际能源机构(IEA)是全球能源治理的重要机构之一,它成立于上个世纪七十年代,是当时的石油消费国为了应对欧佩克国家的石油危机和阿拉伯出口国的石油禁运而成立的。多年来,国际能源机构成功地建立一种能控制和监督各国石油产量的体系,有效避免了石油危机的再次发生。IEA拥有高效能的专家团队,是世界能源资料的主要来源,在全球气候变化治理过程起到关键性的作用。然而时移世易,随着全球经济格局的改变、新兴发展中大国的崛起,以及气候变化的实施困境等,目前的国际能源机构亟需提升权威性、代表性和协调能力。
当前的国际能源机构已经缺乏代表性,IEA隶属经济合作与发展组织(OECD)框架,目前仅仅有34个成员国。由于IEA成员国必须首先是OECD的成员,因此这从很大程度上限制了IEA成为全球能源机构,也削弱了其代表性和权威性。
面对当前气候变化、环境危机和能源安全的多重相互关联的挑战,IEA职能也有待扩展。IEA的成立是西方发达的能源消费国对20世纪70年代初世界石油危机的反应,其最初的职能是在石油供应紧急时期协调成员国政策。随着后IEA强调能源供给来源的多样化,致力于完善应急反应机制、共同加强能源需求管理、维护世界能源市场的稳定等,目前IEA的职能亟需要扩展到实现全球能源安全、经济发展和环境保护三方面健康平衡发展领域。由于IEA在新能源领域力不从心,欧盟已带头建立了国际可再生能源署(IRENA)以期填补这个职能真空。但IRENA当前的影响力还远远不及IEA。
IEA相关官员日前表示,在气候变化方面,对发达国家和发展中国家的MVR检测,应由IEA来承担,因为只有IEA才有能力对所有国家的能源电力数据进行统计分析。IEA也可以帮助其他国家应对突发性的能源安全问题、全球能源危机等,因此有专家建议,目前可以加强和扩展IEA的职责和功能,甚至可以把它变成 WEA,即世界能源机构。
需要中国参与
未来全球能源消费、气候变化行动以及环境保护的中心都正在向新兴发展中大国特别是中国偏移。根据IEA的数据,中国温室气体排放总量2007年已超过美国,比2000年翻了一番;中国在2009年消费22.52亿吨石油当量,相比美国石油消费总量21.70亿吨高出4%。如果按照一次性能源消费来测算(参见下图), 中国、印度等新兴发展中大国也开始接近主要发达国家水平。然而,中国、印度等国并非国际能源机构的成员国。为了应对权威性下降和职能削弱的两大挑战,IEA需要和中国建立新型关系。
鉴于中国经济实力、能源消费和碳排放增长,特别是在金融危机之后的杰出成就,使得IEA和中国加强协调与合作成为大势所趋。1996年10月,国际能源机构执行主任罗伯特?普利德尔(Robert Priddle)访华,与中国政府签署了《关于在能源领域里进行合作的政策性谅解备忘录》。
IEA当前工作重点集中于气候变化政策、市场改革和能源技术合作,以及将其活动范围扩展至世界其他地区——特别是像中国、印度、巴西、俄罗斯与石油输出国组织国家这样的能源消费和生产大国。中国参与IEA的机制建设,无疑有助于IEA填补全球能源治理的缺失。
首先,中国进入全球多边共同行动有利于全球能源安全。应急反应机制是IEA的重点,也是全球集体能源安全保障体系的核心,而这个核心有赖于多边行动合作模式,也就是参与各方按照IEA特定的顺序、规则,采取措施、实施政策,以实现共同目标。
IEA关于国家战略石油储备的数量及共同释放的规定、关于“最低保护价”的规定、在能源技术方面的共同研发等,都属于多边行动合作模式的范畴。国际能源机构成员国包括美国、日本、德国等石油储备在90天以上的有26个国家,这些国家在非常时刻可实行“紧急石油分享计划”,以保证以石油为中心的能源供应稳定。
美国的能源战略主要是通过建立国际能源机制和鼓动能源需求国家建立战略储备,并控制世界能源市场,为经济发展获得了稳定的能源供给。2005年在美国发生“卡特里娜”飓风时,为了维护国际油价稳定和防止石油紧缺,国际能源机构所有成员国一致同意动用战略石油储备,为期30天,总计投入市场的石油将达6000万桶。
中国是全球最重要的能源生产和消费国,参与IEA紧急共享体系,在石油供应不稳定的时期同IEA成员一起采取行动,可以有效维护全球能源安全。
目前,中国与IEA在石油安全及石油储备方面也开展了一系列的对话和合作。该机构的规划、机制符合国际市场准则和惯例,值得中国学习。
其次,中国参与全球能源治理有助于推动全球气候谈判。联合国在坎昆会议期间发布的研究结果强调,为将全球升温限制在2度以内,避免人类气候灾难,需要削减近60%的排放,由于各自的国情、立场和利益不同,气候变化和经济发展的矛盾错综复杂,只有中国的参与,IEA才有可能在全球气候变化治理扮演重要角色。
根据《坎昆协议》,发展中国家的自主减缓行动和发达国家的减排行动都需要接受三可(可测量、可报告、可核查)。IEA已经表示将会承担检查和落实“三可”的责任。为了协调世界各国完成坎昆协议的数据监测和分析,IEA离不开中国的支持和参与。
正如IEA总干事田中伸男所述:“如果不与中国进一步地密切合作并交换意见,就不能在能源安全和地球环境问题上取得充分有效的成果。”
中国参与的必要性
由于中国不是经济合作与发展组织(OECD)的成员国,因此就没有资格加入到国际能源机构中去。尽管国际能源机构总干事田中伸男不止一次表示,由于中国、印度等亚洲国家的能源需求增长迅猛,可以考虑吸纳中印加入该组织。
但是由于加入IEA的门槛过高,除了首先加入到OECD之外,还要在IEA中承担相应的责任,因此中国在加入IEA一事上一直抱着量力而行的态度。
然而,中国作为世界能源需求大国,需要与国际社会展开合作,积极参与国际能源治理不仅可以保证充足的外部能源供应,也有助于中国国内能源问题的解决。
目前,中国国际能源合作主要存在四个主要领域,即能源地缘政治上,可维护产油和输油地区的安全与稳定;国际能源市场上的有序运作上,能源合作可引导石油价格;在能源技术方面,可合作石油勘探技术、能源节约与增效以及与能源相关的环境保护治理;在能源机制领域不断融入和参与。
中国能否加入IEA,实际上是一个国家在国际机制内的权利与义务平衡的问题,没有哪个国家只享受权利而不承担义务,或只承担义务而不享受权利。中国需要慎重地权衡利弊,力争达到权利与义务的平衡。在目前尚不能加入IEA的情况下,中国与IEA的合作可以考虑采取具有现实可能性的方式进行:以非成员国身份参与其某些合作机制。
