在中国经济发展的进程中，电力交叉补贴曾起到扩大居民用电数量、增强弱势群体的用电支付能力、促进电力普遍服务的推进与完成等积极作用，然而，随着我国电力体制改革以及市场化的深入，电力交叉补贴的种种弊端逐渐显露，并阻碍了改革成果的进一步扩大。为了深化电力体制改革，促进经济增长新动能，实现经济的持续健康发展，需要通过多种举措，积极减少电力市场中存在的交叉补贴。
我国电力交叉补贴的现状与国际比较
交叉补贴，即由价格结构扭曲引致的某类用户支付的能源价格高于(或低于)能源供应成本，而由其他用户分担其成本的现象。交叉补贴的种类很多，包括规制部门内部、规制部门之间、规制与非规制部门之间的交叉补贴。我国自改革开放以来，由于管理体制演进以及尚未有效建立现代能源市场体系等原因，大部分能源产品的价格都是由政府制定，因此市场中的能源价格往往难以反映生产成本以及消费者偏好，使得价格结构被扭曲，形成了能源市场的交叉补贴，而电力作为最重要的能源之一，其市场中交叉补贴表现的尤为严重。由于电力市场的定价方式具有“逆 Ramsey”特征，使得我国长期存在用工商业的收益补贴居民用电亏损的情形，形成严重的规制部门内部的交叉补贴。交叉补贴不能反映真实成本、错位价格产生过多废气排放，导致电力能源强度升高，会产生多重效率损失，亟需通过优化电力价格机制减少工商业用电与居民用电之间的交叉补贴，最终形成反映电力商品属性的合理电价，以实现公平、效率、节能减排、可持续发展等多重目标。
工业用电与居民用电相比，电压等级高、负荷率高、传输线损少、供电成本低，工业电价按市场规则应低于居民电价。根据国际能源署(IEA)与 OECD(2005)的报告，OECD 国家平均居民电价与工业电价之比为 1.7：1，而我国居民与工商业电价之比则远小于 1;从我国与美国电价的对比中也可以发现，我国的工业电价比美国高31%，商业电价比美国高 19%，而居民电价却比美国低50%，具有严重的交叉补贴问题。全世界主要国家中，只有印度、俄罗斯与中国等国家的居民电价低于工业电价。
当前，印度政府正在采取措施减少交叉补贴的程度，从2007 到 2015 年间，农业与居民用电的价格增加了138%，而同期工业用电价格仅增加 47%，并在实施过程中引入了累进电价。另外，印度政府还于 2014 年通过了对 2003 年《电力法》的电费修正案，其目的是在印度全境取消电力部门间的交叉补贴，并要求每个邦的电力监管部门明确给出减少交叉补贴的时间表。俄罗斯也于2011 年制定了电力价格改革路线图，进行了较为激进的电力价格改革，但在实际操作过程中遇到了较大障碍。在结构性改革的背景下，我国政府规制部门也通过创新机制等多种形式推进交叉补贴改革。
交叉补贴的有效评估与合理优化已经成为当前我国积极减少交叉补贴降低工商业用能成能源尤其是电力体制改革以及进一步创造经济增长新动能的关键问题。中央一系列政策也凸显了政府规制部门解决与妥善处理我国电价交叉补贴问题的决心：2015 年底，中央经济工作会议确定了降低工业企业用能成本以及推进市场化改革的目标，以便切实降低企业负担的方针，因此减少交叉补贴、降低工业企业电力价格成为降低工业用能的切实有效手段;2017 年政府工作报告提出的“三去一降一补”，核心内容之一仍然是降低工商业电价;同年 7 月，国家发改委新闻发布会指出，我国价格市场化改革的下一步工作之一即为“妥善处理交叉补贴问题”，并确定了 1 万亿元的降成本任务和目标，而其中电价预计贡献 1000 亿元;11 月，国家发改委最新颁布的《关于全面深化价格机制改革的意见》明确指出“研究逐步缩小电力交叉补贴，完善居民电价政策”;而 2018 年政府工作报告则进一步明确提出“一般工商业电价平均降低10%”的目标。
交叉补贴将会引致高额社会福利损失
福利净损失，就是指市场因未处于最优运行状态而引起的社会成本。交叉补贴本质上是一种价格扭曲，将会引致社会福利净损失的增加。世界各国政府都对交叉补贴额度的测度及其对经济扭曲的影响非常重视。交叉补贴的存在，宏观上会不利于实现社会资源优化配置的目标，产生资源利用的低效率，最终会对 GDP 的增长形成阻碍作用，进而影响一国整体的贫困与不平等状况;微观上，由交叉补贴所形成的价格不符合市场竞争定价下的原则，不能给消费者提供优化消费的经济激励，甚至会产生一些与初始目标相反的结果，包括给消费者传递错误的价格信号，促使过度且低效率的消费等。在我国，电力市场中的交叉补贴现象表现的十分突出，具体表现为高成本用户享受低电价的过度消费和资源浪费，以及低成本用户执行高电价的生产规模抑制和生产不足等问题。电力市场存在的严重的交叉补贴破坏了公平负担原则、造成了资源浪费、影响中国经济增长中效率目标的实现，造成了十分严重的社会福利净损失。我们对 2006～2015 年我国 100 个典型城市工业与居民电力情况的测算，并用每单位交叉补贴所引致的社会福利净损失的大小(即单位福利净损失率)进行分析，发现了我国电力市场现存交叉补贴引致严重社会福利损失的如下事实：
第一，工业用户是导致交叉补贴及单位福利净损失率大幅增加的主要原因。在工业用户与居民用户相互影响的情况下，总的单位福利净损失率上升了 21.53%。对结果的分解可发现，单位福利净损失率的上升全部由工业用户所引致，居民用户甚至还抵消了少部分的单位福利净损失率的上升。经过进一步的分析，发现原因在于居民用户福利净损失的形成主要受到居民电价的影响，受工业电价的影响较小;而工业用户的福利净损失则受工业电价的影响较小，受居民电价的影响较大，所以最终表现为我国当前电力行业价格扭曲的福利净损失仍然是由工业用户导致的。
第二，交叉补贴额与福利净损失额巨大袁并且显著影响了居民生活。基于对全国的数据推算显示，仅在电力行业中工业与居民间的交叉补贴额，其下限值每年就接近950 亿元，同时由于价格扭曲引致的福利净损失高达 340亿元，其中居民用户中福利净损失金额达到 100 亿元。如果纳入电价更高的商业用户、电价更低的农业用户，以及再考虑包括工业、居民与农业用水，工业与民用天然气，不同电压等级间用电等其他公共事业领域存在的交叉补贴，交叉补贴及其引致的福利净损失额规模更大。通过分析交叉补贴与福利净损失对工业发展与居民生活的影响可以发现，交叉补贴对居民生活的影响程度高于工业，电力交叉补贴所得额占居民工资总额的 1.59%，因此，短时间内通过大幅度提高居民用电价格以降低社会福利净损失的方式较难执行，而相比较来说，通过逐步降低工业用电价格，减少交叉补贴以降低福利净损失的路径具有更强的可操作性。
第三，在时空两个维度袁电力行业单位福利净损失率均呈现出上升的不良态势。时间趋势上，10 年间，我国居民用电价格上涨幅度远小于工业，而居民用电量增速高于工业。所以我国电力行业的单位福利净损失率也随之呈现出上升态势。尤其在 2008、2009 年出现大幅上涨，可能是由于 2008 年的 4 万亿元政府投资引致了基础设施和能源行业的大建设，导致电力行业价格进一步背离市场定价。空间分布上，10 年平均来看，西部的单位福利净损失率最高，东部其次，中部最低，电力生产与消费的两头均具有较高的单位福利净损失率。从增长速度看，西部最快，中部其次，而市场化程度最高的东部最低。2008、2009 年西部与中部的单位福利净损失率有较大上涨幅度。三大区域各省份的变化情况，10 年间，东北地区的单位福利净损失率一直较高，而市场经济较为发达的东部地区单位福利净损失率的排位在下降。中部地区的单位福利净损失率排位较低，而西南地区的云、贵、川省份的单位福利净损失率排位也在上升。
积极减少交叉补贴，降低工商业电价
基于前述理论与数据分析，我们提出通过积极减少交叉补贴，最终实现平均降低工商业电价 10%目标的政策建议。
第一，明确改革阶段目标袁以价格改革和降低交叉补贴为推手促进电力体制改革。政府应加快完善交易规则，推进市场化交易，积极关注电力市场交易主体的竞标行为，有效发挥监管在降低用能成本中的作用，逐步降低交叉补贴及其引致的社会成本。在输配电价改革逐步到位的情况下，电价交叉补贴对象和补贴程度清晰，将交叉补贴“暗补”改为“明补”的政策变得切实可行。要密切监控分析电力交易市场中各主体的行为特征，包括对多期量价指标的动态分析、双边交易中垄断势力的测度、合谋行为的识
别防范、监管政策的有效周期估算等，并把这些分析结果在电力交易规制机制设计与行为监管中给予充分体现。除了监管，政府还应该明确电力市场改革的最终目标，并结合现实情况，积极参与到电力市场中各种经济参数的修改与制定中来。政府应谨慎确定电力交易规则中的经济参数，统筹降低工业用能成本的目标，兼顾降低工业用能成本的时效性与长效性。利用市场交易的基本原则，有效疏导因上游价格波动而产生的电价波动，理顺成本和价格传导机制，加强激励相容的电价及电力市场交易规则设计，统筹协调电源投资与电网投资规划，减少电价的政策性负担。同时防止恶性价格竞争，让电力企业能够获得合理利润，既要实现用能价格的下降，又要保证电力行业的平衡发展。
第二，对工商业电力用户实施差异性定价袁并通过野分步走冶的工商业电价调整策略袁逐步减少交叉补贴遥 一方面，不同工业企业能效、能耗参差不齐，大量能耗高或能效低的企业提高了工业平均的用能成本与价格，并进一步引致了工商业用电与居民用电之间较大的交叉补贴。因此，为降低工业电力用户的平均用能成本，从总体上降低工业用户的平均电价，我国应在工业企业领域实施差异定价，包括对高耗能、低能效行业实施差别定价，以及惩罚性定价和阶梯定价等措施来有效降低工业用户总体单价。另一方面，基于我们对有效交叉补贴的识别，一步调整到位时工业或居民电价的调整幅度高达 6%~8.8%，政府的可实施性和用户的可接受性均较低，因此采用“分步走”的方式，逐步调整工业价格水平。“分步走”策略，即：将总体目标划分成每一年的目标，根据当年的现实情况制定相应的定价策略，以逐步降低工业电价。如国家发改委在 2017年 10 月公布的数据显示，2016 年的工业电价与 2015 年相比降低了 0.011 元，为保证单位福利净损失率降到一定标准，应该继续采取工业电价的降价策略，以实现平均降低工商业电价 10%的目标。
第三，对居民用电实施混合定价袁抑制过度用电袁缓解交叉补贴压力。减少工业电力用户与居民电力用户之间的交叉补贴，除了对工业用户进行分步降价的策略，还需要从总体上对居民用户实施分步提价的策略。若直接对我国三个阶梯电力用户统一提高电价，可能会遇到较大阻力，因此可通过混合定价的方式，准确识别居民的用电量，缓解因居民电价过低引致的用电量过高、工业用电与居民用电之间存在巨大的交叉补贴现象。具体来说，由于居民电价过低，导致居民出现不同程度的过度用电倾向，用电越多，交叉补贴越大。因此，为进一步减小交叉补贴，政府可通过多种定价相结合的方式，对居民用电需求进行更精确的识别，抑制居民过度用电现象。现阶段各省所执行的三级递增阶梯电价，能够对居民的过度用电起到抑制作用，但为更进一步抑制居民过度用电的行为，各省政府可以结合自身实际情况，将三级递增阶梯电价与其他定价方式相结合，如阶梯电价与分季节定价、峰谷定价等方式相结合，在保障基本用电需求的前提下，抑制居民的过度用电需求。
第四，进一步优化阶梯定价机制的各种参数袁推动交叉补贴内部消化。由于混合定价、统一规制的定价方式涉及到普通居民尤其是低收入阶层居民的生活问题，价格调整更为敏感，因此可通过调整阶梯定价内的各种参数，进一步对阶梯内不同的电力用户采取不同的价格调整策略，以在居民侧内部消化交叉补贴。通过对阶梯数、各阶梯电量以及各阶梯电价这三个重要参数的调整，使价格机制更加明确，从而通过价格机制的再设计，对具有不同用电行为特征的居民用户实施不同程度的规制，以在保障所有居民正常用电需求的前提下，通过更高的价格收取机制，对过度用电需求极高的部分电力用户实施更为严格的规制，将部分高阶梯电力用户转移至较低阶梯上，减少其过度用电、浪费用电的行为，从而在总体上减少居民用户的过度用电行为，从内部减少交叉补贴。同时，随着我国居民碳排放意识的加强，2018 年 1 月全国碳排放权交易市场(发电行业)正式开始建设，借鉴国外实践，践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的理念，将个人碳交易理念与阶梯定价相结合，可以理顺定价机制，促进交叉补贴的减少。
