伴随着技术进步和能源革命，全球能源市场供需格局发生了巨大变化，这使得全球能源治理机制、体系及目标设定等随之发生实质性变化。新冠疫情的暴发导致全球能源需求大幅萎缩，更加剧了能源市场主要行为体的行为模式及策略的调整转变。特别是全球油气价格震荡带来的能源市场冲击已不再简单地停留于传统能源博弈层面，而是转变为油气生产国争夺出口市场的新型能源博弈。构建合理、有效且平衡各方利益的全球能源治理机制，进而维护全球能源市场的稳定和可持续发展，已成为当务之急。
中国作为全球主要能源消费和进口国，应充分利用结合自身在全球能源市场的角色定位，积极参与全球能源治理及推动全球能源治理机制的再调整和再平衡。在此基础上，强化全球能源治理体系应对危机事件的能力，更好地维护全球能源安全。
全球能源治理的历史变革与现状
近年来，随着全球能源供给安全、能源价格波动问题的凸显，全球能源治理日益成为全球治理领域的重要议题。除IEA和OPEC等传统国际能源机构外，ECT（全球能源宪章）、IEF（国际能源论坛）、IPCC（联合国政府间气候变化专门委员会）等国际能源协调机制积极发声，二十国集团（G20）也成为全球能源对话的重要平台。但因为能源治理机构自身的局限性、缺少危机响应机制及部分功能缺失，传统的全球治理体系影响力下降。而新冠疫情的暴发和油价下跌更加速了全球能源治理架构变革的步伐。
全球能源治理问题引起人们的关注最初源于“石油七姊妹”控制国际石油市场局面的出现。1960年，石油输出国组织（OPEC）成立，随后发生了两次石油危机，这又刺激了全球能源治理向更大范围和更深程度发展。1974年，在以石油消费国为主的经合组织（OECD）框架下建立了国际能源署（IEA），由此形成了石油消费国联盟与生产国联盟相对应的治理格局。1991年，国际能源论坛（IEF）成立，在一定程度上改善了能源生产国和消费国的沟通渠道。1990年代以来，在应对气候变化、促进技术转移、加强区域合作等多元化治理目标的驱动下，联合国气候变化框架公约秘书处（UNFCCC）、能源宪章条约（ECT）、清洁能源部长级会议机制（CEM）、国际可再生能源机构（IRENA）等国际能源治理机构相继成立。
虽然现有全球能源治理机制层次多、范围广，但在维护国际能源市场稳定供给、公平竞争、绿色低碳及可持续发展方面逐步走向失序。首先，维持全球能源供求平衡及协调问题能力减弱。现行的能源治理体系导致全球能源供需矛盾突出，协调机制老化，不能完全适应新时代能力治理的需要。其次，公平性缺失。现有治理架构由美国等发达国家主导，新兴市场国家和发展中国家话语权不足。资源分布的不均衡性、能源生产与消费的错位还催生了国际能源治理的公平性问题。再次，可持续性不足。缺乏针对气候变化和低碳政策的国际治理，很难应对全球能源局势的新变化，对未来社会的可持续发展造成较大影响。
当前全球能源治理的变化趋势
在当前世界能源供需格局持续变化及新冠疫情常态化背景下，全球能源治理格局也发生诸多变化，主要体现在外部格局的变化和内部协调变化两个层面。
第一，全球能源治理环境发生实质性变化。首先，从全球能源市场发展的长期宏观背景看，能源技术革命和环境保护主义等因素改变了全球能源治理的前提假设。页岩油气革命后，美国逐渐实现能源独立，从能源净进口国变为净出口国，全球油气生产和供应格局形成以美、俄、沙特共同主导的复杂而微妙的三角博弈关系。其次，新兴经济体的能源需求大增，发展中国家的能源需求增长将占据主要部分，其对国际油气市场的影响力日益提升。再次，全球能源结构体系正在由化石能源转向清洁、可再生能源，其消费结构正在呈现低碳化趋势。
第二，全球能源市场或逐步进入低油价时代。2020年以来，全球油气市场供需结构的失衡、能源出口国的激烈竞争及疫情冲击等综合因素推动了国际原油价格下跌。在疫情冲击和出口国的激烈博弈下，沙特与俄罗斯为争夺市场份额而导致减产谈判破裂引发了世界范围的“价格战”，国际原油价格大幅下挫。据国际研究机构预测，受世界经济增速放缓、全球石油消费已过峰值并进入下行区间、全球能源转型加速推进、可再生能源已具备相当竞争能力等因素影响，全球低油价时代已经来临。
第三，新冠疫情冲击暴露出全球能源治理机构或组织角色的严重缺位。可以说，当前全球能源治理机制呈现出的“碎片化”，不仅令其协调性缺失，更加剧了全球能源变革和能源转型市场震荡、国家间的利益博弈和恶性价格竞争。IEA和OPEC是共同维护国际石油市场稳定的主要对话机制，但在全球能源治理体系中所发挥的实质性作用仍十分有限，且疫情冲击下的地位呈下降趋势。面对低油价和需求急剧萎缩，欧佩克与非欧佩克产油国难以就减产保价实现实质性合作。而就天然气领域，目前仍未建立专门的全球天然气治理组织或机构。
第四，新冠疫情的暴发加剧了经济民族主义和“逆全球化”趋势，主权国家难以协调平衡利益并陷入合作困境。根据国际能源署预测，2020年多数欧佩克成员国的油气收入将减少50%~85%，跌至近20年来的最低水平。欧佩克成员国间关于减产协议的利益分歧导致欧佩克的执行力和约束力减弱。此次新冠疫情冲击更加暴露出“欧佩克+”机制在协调减产上的内在脆弱性。
第五，能源市场金融治理被西方国家所主导。当前能源尤其是石油的金融属性突出，通过能源金融衍生品可很大程度掌控石油等能源价格形成的主动权。在国际金融市场快速发展背景下，能源金融化逐渐凸显。期货市场出现后，油气逐渐脱离商品属性，其金融属性进一步加深，西方金融市场发达的优势进一步凸显。
第六，气候变化及可再生能源正在成为全球能源治理的焦点。21世纪以来，环境保护和应对气候变化问题受到国际社会越来越多的关注。目前已经有超过90%的联合国成员国和3000多家国际组织参与到国际气候谈判之中。尽管《京都议定书》后的多次谈判未达成具有操作性的协议，但这并不妨碍气候变化问题成为全球能源治理中最为关注的焦点。减少化石能源消费、提高清洁能源在各国能源消费结构中的比重已成为各国共识。
完善当前全球能源治理的中国应对策略
中国作为新兴经济体国家的代表应积极参与全球能源治理体系变革。新冠疫情的暴发对中国的能源安全提出新的挑战，更赋予中国深度参与全球能源治理的可能与空间。中国应通过推动自身能源结构调整及能源市场化改革，在完善自身组织架构的同时，为全球能源治理改革做出自己的贡献。
第一，积极参与推动构建真正的全球性能源治理协调机构。目前，全球能源治理架构较为分散且缺乏权威性，亟需在现有机制基础上构建新型全球能源机制，这需要中国等新兴经济体的参与支撑。积极推动升级现有全球能源应急响应机制，应成为全球能源治理能力建设的重要内容。建议在IEA、OPEC等国际组织的石油安全保障机制的基础上扩充应急响应机制的功能。
第二，利用G20平台促进发达国家与新兴经济体在能源治理方面达成共识。二十国集团涵盖全球最具影响力的经济体，拥有多层次治理主体间的协调和应对危机能力。借助G20平台，可以推动新兴经济体更多地参与到全球能源供需结构之中，更好地平衡全球能源供需市场。
第三，扩大中国原油期货交易规模，积极推动人民币的能源计价结算能力，推动人民币国际化。原油贸易以人民币结算将有效规避汇率风险、摆脱对美元支付系统的依赖。国际油价动荡和美元短期疲软是推进人民币国际化进程的有利时机。中国可以利用这一时机鼓励国内外金融机构和投资者参与市场交易，建立基于“中国价格”的区域性石油交易中心，提升自己在国际石油市场上的定价权。
第四，要构建全球节能和清洁能源技术的研发与推广体系。各国要以节能技术引领、催生新型能源的研发，优化升级能源结构，加强可再生能源和氢能、核能等重大能源技术研发等方面的合作，在为全球能源革命提供科技支持，以能源转型推动构建绿色能源治理格局。
第五，加强自身能源供给保障能力建设，确保能源供给安全和价格稳定。当前海外疫情仍未得到有效控制，世界经济面临持续衰退风险。同时，美国疫情严峻，经济大幅衰退，特朗普总统为赢得大选，试图“甩锅”中国转移国内矛盾，恶化中美经贸关系，通过在外交、地缘政治、科技等领域对华强硬来拉拢选民。
当前外部环境的不稳定性和不确定性增多。但是，越是形势困难，我们越要扩大开放，以高水平开放应对逆全球化的趋势，我们要不断扩大内需、以超大市场的吸引力避免“脱钩”局面的出现。同时，中国还应完善国内能源政策，加强国内能源供给保障能力建设，提升国际能源市场话语权，以应对国际局势中极端情况的出现。
近日召开的中央政治局会议强调，要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。在当前复杂的国际环境下，我国应充分做好应对国际局势变化的准备，以国内大循环为主体，提升能源供给保障能力、确保能源安全。首先，要进一步提升我国油气生产能力，通过加强勘探开发，改革油气体制机制提高我国油气产量。其次，要扩大油气进口，加大油气储备，以应对可能出现的油气供给中断等极端情况。再次，通过发展煤化工替代石油化工产业，充分利用我国煤炭资源相对充裕的优势，改善油气对外依存度过高的局面。此外，我国应积极推动新能源发展，鼓励低新能源车推广，减少化石能源消费，进而改善我国能源对外依赖度过高的局面。
总之，中国参与和推动国际能源治理，必须立足国际国内两个市场，利用一切可以利用的资源，加大油气储备和应急处理能力，以能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命及国际合作，应对国际能源供需格局新变化、能源发展新趋势，更好保障国家能源安全。
（作者为中国社会科学院研究生院原院长、国际能源安全研究中心主任）
